中国国土资源经济：6个维度共27项指标，评价自然资源高质量发展的绩效
- 2020-06-15 17:18:00
- 来源：中国国土资源经济
- 作者：周璞
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原标题：自然资源高质量发展综合绩效评价指标设置初探
导 读
研究并设计一套科学可行的自然资源高质量发展综合绩效评价指标体系，对于刻画自然资源高质量发展特征、引导自然资源规划治理方向、提升经济发展质量和效益具有重要意义。基于对自然资源高质量发展内涵的解读，围绕“质量变革—效率变革—动力变革”全方位改革要求，构建了包括“综合质效、创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”6个维度共27项指标的自然资源高质量发展绩效评价指标体系。该指标体系既可作为自然资源规划管理过程的指导性指标体系，也可作为自然资源治理能力水平的状态评估性指标体系。
本文引用信息
周璞，刘天科.自然资源高质量发展综合绩效评价指标设置初探[J].中国国土资源经济,2020，33（3）:69-74.
0 引言
党的十九大作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大战略判断。习总书记强调，高质量发展就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展，是从“有没有”转向“好不好”的发展。自然资源作为基础性生产要素、能量源泉和空间载体，与人民生产、生活所需的农产品、工业产品、生态产品等供给体系质量息息相关。自然资源高质量开发利用和保护是实现高质量发展和高品质生活的基础关键，是对生态文明思想和新发展理念的有力践行。
合理开发利用与保护自然资源、科学谋划国土空间布局，是实现高质量发展和高品质生活、建设美丽中国和美好家园的关键和重点。指标体系就是“晴雨表”和“指挥棒”。构建自然资源高质量发展指标体系，一方面能够科学评估和动态监测我国自然资源高质量发展水平及其变化，找出发展短板，明确改进方向；另一方面能够科学引导各类自然要素资源向社会生产聚力发力，引导国家和地方更加注重经济发展质量和效益。
01 高质量发展指标构建研究综述
国际上没有专门针对“高质量发展”指标体系的研究，与之相对应的主要是经济、社会、环境等领域可持续发展的指标体系研究。国内关于高质量发展评价的相关研究最初主要是针对产品质量、城镇化质量等领域。“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大论断提出之后，关于经济以及分行业的高质量发展评价研究蓬勃开展，高质量发展也成为学术界和各级政府部门迫切需要解决的重大课题。
一方面，围绕经济社会发展全局，众多学者开展了高质量发展指标体系构建研究，寻求综合反映产业、行业、地区等方面结构、质量和动能发展指标。不同学者研究的视角和维度不同，李金昌等重点考虑经济活力、创新效率、绿色发展、人民生活、社会和谐5个方面的高质量发展；韩军辉等从生产、分配、交换和消费四个环节对2000—2015年我国经济高质量发展进行评价；刘丽波等构建了包括增长动能转换、产业结构优化、需求结构升级、效率效益提升、发展环境优化5个目标层次下的29项评价指标；徐瑞慧从经济增长基本面、社会发展、环境保护等方面构建了一组适用于中国的经济发展质量指标。另一方面，部分学者聚焦交通、制造业等特定领域、行业，开展了高质量发展评价研究。祝诗蓓等提出从高等级交通设施占比、平均行车速度、城市公交分担率、物流费用占比、交通科研机构数量五项指标测度浙江省交通高质量发展水平；杨涛提出交通运输高质量发展应关注不同方式、不同群体出行的选择意愿、主观感受和体验；张文会、梁涛等聚焦制造业领域高质量发展，构建的评价指标体系基本涵盖创新驱动、结构优化、速度效益、要素效率、品质品牌、融合发展、绿色制造等类型。此外，针对特定区域的高质量发展评价实践也是相关研究热点之一。王志博、许卫华、许永兵等以全国、河南、河北为例，进行了高质量发展指标体系构建和测度；刘惟蓝、蒋宁就开发区、国家级新区高质量发展评价开展了相关研究。
总体上看，不同学者提出的评价维度和关注点都未局限于单一的经济发展，而是注重人与自然、“五位一体”协调发展，重点围绕人民对美好生活需要和不充分不平衡发展这一主要社会矛盾，但对指标体系的具体设想仍未达成统一认识，并且存在同类指标重复、过程指标和结果指标混淆、部分指标测度困难等问题。尽管各行各业、各地区开展了具有针对性的高质量发展评价研究，但关于自然资源领域高质量发展定量评价的研究几近空白。因此，本文旨在把握自然资源高质量发展理论内涵的基础上，尝试构建符合我国国情的自然资源高质量发展综合绩效评价体系，以期为准确评估和科学指导自然资源规划管理和高质量发展提供基础支撑。
02 自然资源高质量发展绩效评价的基本考虑
2.1 自然资源高质量发展的内涵与认识
自然资源高质量发展的内涵主要体现在以新发展理念为重要指引，以推进形成绿色生产和生活方式为主攻方向，以支撑国民经济与社会高质量发展为总体目标，持续推进自然资源供给体系质量提升、效率增长、结构升级、布局优化、保障安全等过程。
推动自然资源高质量发展，应始终围绕生态文明建设的各项要求。一要以质量变革为核心，着力提升自然资源质量。立足生态产品高质量供给，推进自然资源保护和生态治理修复，协调处理好经济社会发展同生态环境保护的矛盾。二要以效率变革为目标，着力优化自然资源供给结构。立足生产要素高质量配置，减少低质无效供给、扩大优质高效供给，提高自然资源供给体系效率，助推经济结构调整和转型升级。三要以动力变革为重点，着力重构自然资源创新体系。坚持创新是引领发展的第一动力，大力推进自然资源科技创新，发挥科技创新的“乘数效应”，促进实现自然资源乃至国家治理体系和治理能力现代化。
2.2 绩效评价的总体思路
自然资源高质量发展的过程，是自然资源开发利用保护方式、供给结构、质量效益等发生系统性转变的过程，也是重点解决发展不平衡不充分等突出问题的过程，应重点考虑以下六个方面。一是坚持质效优先，提高自然资源供给质量和效率，提升要素生产率，这是解决中低端和无效供给过剩、高端和有效供给不足等高质量发展突出问题的根本出路。二是坚持创新发展，增强自然资源自主创新能力，这是增加新供给、拓展新空间、激发新活力的必由之路。三是坚持协调发展，保障自然资源合理公平配置，这是解决发展过程中城乡、区域、产业等领域存在的不平衡问题的内在要求。四是坚持绿色发展，加强自然资源和生态环境保护与修复，这是破解资源环境对高质量发展约束的根本路径。五是坚持开放发展，充分利用“两种资源、两个市场”，这是参与全球治理、构建人类命运共同体的必然选择。六是坚持共享发展，建立自然资源共建共治共享模式，以维护群众利益为出发点和落脚点，这是坚持以人民为中心的发展思想的最直接体现。这六个坚持是自然资源高质量发展的根本遵循，也是构建自然资源领域高质量发展绩效评价指标体系的重要依据。
2.3 绩效评价指标的构建原则
从自然资源的基本属性和特征出发，综合考虑国内外理论和实践经验，充分体现高质量发展对自然资源开发利用保护和修复的要求，重点遵循以下几个原则：
一是系统性原则。根据生态文明建设要求和国家赋予自然资源部的“两个统一”职责，统筹考虑土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等要素和空间，统筹考虑开发、利用、保护和修复等任务。
二是导向性原则。突出自然资源领域事关国民经济与社会发展大局的重点要素，指标选取应具有明确的导向性，引导各地从“数量供给”转向更重“质量提升”， 从“规模扩张”转向更重“结构升级”， 从“要素驱动”转向更重“创新驱动”。
三是可测度原则。指标体系要能够动态监测和评估，具有稳定的、可靠的数据来源。对于能够体现自然资源领域高质量发展内涵，但难以量化或暂时没有数据来源的指标不予考虑。
03 自然资源高质量发展绩效评价指标体系构建
围绕国家高质量发展的内涵和要求，突出自然资源领域的特性，坚持以人为本、生态优先，落实创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念对自然资源规划管理的引导作用，构建自然资源领域高质量发展绩效评价指标体系。紧扣自然资源领域高质量发展的“六个坚持”，建议将以下27项指标纳入综合绩效评价指标体系（详见表1）。其中，反映综合质量效益的指标5项，体现新发展理念的指标22项。
3.1 综合质效
高质量发展内涵丰富，不仅包括经济发展，也应体现生态质效。生态质效主要考虑从自然资源质量和生态效益等方面进行衡量，遴选如下5项指标。耕地保有量完成率指标体现了高质量发展兼顾粮食安全与节约集约用地的原则。森林覆盖率变化率指标表明一个国家或地区森林资源的丰富程度和生态平衡状况；草原综合植被盖度变化率直观表现较大区域内草原植被的疏密程度，这两个指标是反映生态系统和生态环境质量的基本指标，也是反映高质量发展成效的正向指标。单位面积生态服务价值变化率是测度某一区域资源禀赋、生态福祉的重要指标，综合反映了生态文明建设的成效。自然岸线保有率反映了海岸带生态平衡状况，是度量区域生态安全的重要指标，是生态红线的重要组成部分。
3.2 创新发展
由于具体某项科技创新带来的社会成效和经济成效难以量化比较，因此主要对自然资源领域科技创新环境进行衡量，主要考虑技术创新和制度创新，遴选如下3项指标。自然资源领域科研经费增长率、自然资源科技创新平台基地建设数量反映了国家、地方对自然资源科技研发的投入力度和基础平台建设的扶持力度。自然资源领域标准规范发布数量反映了自然资源管理制度创新能力和工作推进成效。
3.3 协调发展
协调发展重点是解决区域、城乡、产业等发展过程中不平衡、不充分问题，除了考虑经济收入水平差距以外，生产生活空间的合理公平配置也是反映协调发展的重要因素。因此，遴选如下3项指标。国土开发强度变异系数反映了城乡等建设空间的集聚程度，体现了经济社会活动布局的均衡程度。矿产资源储采协调指数、矿业结构协调指数反映了矿产勘查与开采、上游采选与下游冶炼加工之间的协调状况，综合体现了矿业产业链上主要关键环节之间的协调水平。
3.4 绿色发展
绿色发展就是要实现经济社会与资源环境的和谐发展，主要从自然资源要素生产率提升、自然资源和生态环境保护与修复两方面考虑，遴选如下9项指标。单位GDP建设用地面积下降率是反映了建设用地的经济产出效率，城镇用地增长弹性系数反映了土地城镇化率与人口城镇化率的协同性，这两项指标均反映了建设用地增长合理性和节约集约利用水平的核心指标。主要矿产资源产出率提高率为反映矿产资源开发利用的经济产出效率。《全国矿产资源规划（2016—2020年）》提出的主要矿产资源产出率规划目标中，主要矿产包括石油、煤炭、天然气、铁、铜、铝、铅、锌、镍、磷、石灰岩等11种。绿色矿山比例反映了矿产资源开发利用转型升级和可持续发展水平，体现了资源安全与生态安全的综合保障水平。土地退化治理率、矿山生态环境恢复治理率反映了国土空间生态修复水平，是体现生态安全的关键指标。湿地保护率、自然保护地比重变化率、海洋自然保护区面积比例分别反映了对湿地资源和生态系统、自然资源和生态系统、海洋生态系统的保护程度，均是体现人与自然和谐发展的关键指标，事关国家和地区生态安全。
3.5 开放发展
开放发展就是要立足国内、面向国际，统筹国内外资源市场，积极参与全球治理体系改革和建设，主要从投资和技术合作、走出去和引进来两方面考虑，遴选如下4项指标。“一带一路”合作投资金额增长率反映了“一带一路”倡议下对沿线国家“走出去”的步伐。外商矿业投资变化率反映了外商参与国内矿业投资与开发的“引进来”力度。谷物、矿产品进出口贸易量变化率反映了自然资源领域国际贸易的活跃程度。国际合作平台数量反映了国际国内自然资源领域技术和产业互助合作的程度和水平。
3.6 共享发展
共享发展主要是反映自然资源供给对人民日益增长的美好生活需要的满足程度，社会民生是考虑重点，遴选如下3项指标。自然资源开发收益分配比例反映了自然资源开发向原产地分配的比例，直接体现自然资源开发在民生改善方面的经济成效。基础设施用地增长率反映了土地资源对基础设施与公共服务设施的保障提升程度。地质灾害与海洋灾害防治经费投入增加率反映了各级政府对地质灾害和海洋灾害防治的重视程度，事关人民群众的发展机会、社会福利和基本生计。
04 结论与讨论
本文基于我国经济高质量发展背景分析和自然资源高质量发展内涵解读，围绕“质量变革—效率变革—动力变革”全方位改革要求，构建了包括“综合质效、创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”6个维度共27项指标的自然资源高质量发展绩效评价指标体系。该指标体系的构建，对于刻画自然资源高质量发展特征、引导自然资源规划治理方向、提升经济发展质量和效益具有重要意义。
自然资源高质量发展水平如何测度，以及如何将评价结果应用指导实践仍是一项探索性工作。尽管本文已尽可能全面、细致和系统地思考和探讨，提出的一系列指标是自然资源规划管理实际中多年监测、应用成熟的指标，但仍有一些紧密契合高质量发展内涵和要求的指标（如：单位自然资源资产投入产出率等），因当前理论基础、标准方法尚不完善，有待结合自然资源管理改革进展，进一步论证成熟后提出。此外，指标体系的权重确定、评价方法遴选，以及结合我国或某一地区实际进行实践评价和应用，这些工作均有待下阶段继续深化完善。
作者信息
周璞（1987—），女，湖南省衡阳市人，中国自然资源经济研究院助理研究员，中国地质大学（北京）地球科学与资源学院博士研究生，主要从事自然资源评价与规划等研究工作。
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