中国国土资源经济：自然资源资产价值评估初探
- 2021-03-09 16:26:18
- 来源：中国国土资源经济
- 作者：杨昔
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导 读
文章在对自然资源资产内涵辨析的基础上，重点关注了自然资源资产的经济价值和生态价值。以土地资源、水资源、森林资源等常见的自然资源为例，探讨了自然资源资产的经济价值评估基本方法。在对“基于单位面积价值当量因子法”和“基于单位生态产品价值法”两种生态价值评估方法比较分析的基础上，提出了自然资源资产的生态价值评估再认识。
本文引用信息
杨昔，喻建华，乔亮亮.自然资源资产价值评估初探[J].中国国土资源经济,2020,33（9）:29-34.
高度重视自然资源价值，显化自然资源的资产和资本属性，是真实反映自然资源稀缺性的必然选择，是建设生态文明、推动高质量发展的必然要求。自然资源资产核算的理念、理论与方法产生于1980年代的西方发达国家，虽然在我国起步较晚，但近年来理论研究和实践探索正加快推进。国内自然资源资产价值研究还有一些关键性问题尚待解决，主要表现为：一是自然资源资产的概念，甚至认识分歧有待厘清；二是价值评估、价格形成机制亟待整合梳理；三是自然资源资产评估中对自然资源的生态价值考虑不足。本文在探讨自然资源资产的内涵和价值构成基础上，系统梳理了自然资源资产的经济价值和生态价值评估方法，以期为自然资源有偿使用、生态产品价值实现提供参考和借鉴。
01
自然资源资产的内涵与价值
1.1 自然资源资产的内涵辨析
联合国环境规划署将“自然资源”的内涵解释为：“人在其自然环境中发现的各种成分，只要它能以任何方式为人类提供福利的都属于自然资源。从广义上来说，自然资源包括全球范围内的一切要素，它既包括过去进化阶段中无生命的物理成分，如矿物，又包括地球演化中的产物，如植物、动物、景观要素、地形、水、空气、土壤和化石资源等（UNEP，1972）。”谷树忠提出，自然资源具备有用性、可控性、区域性、系统性、更新性、时效性六大特点和属性。
国内“自然资源资产”概念的雏形在1990年代初由方克定提出。“自然资源”向“自然资源资产”的概念过渡，其关键在于“资产”一词的延伸与拓展。参照会计学中关于“资产”的一般概念与内涵，本文认为，“自然资源”转化为“自然资源资产”应同时具备以下要素：一是收益性，包括经济效益、生态效益、社会效益，这是“自然资源”成为“自然资源资产”最本质的含义，也是“资产”对于拥有者的根本意义所在；二是稀缺性，这是“自然资源”成为“自然资源资产”的基本条件，也意味着拥有者利用自然资源时应支付一定的成本；三是权属性，包括所有权、使用权等，这是“自然资源”成为“自然资源资产”的必要条件，资源拥有者主体应明确，产权边界应清晰。也就是说，不稀缺、产权不明确的自然资源不是自然资源资产，如太空资源、光能、风能、潮汐能等。
“自然资源资产”与“生态产品”是既紧密联系又有区别的两个概念。生态产品是自然生态系统为人类提供的物质和产品服务。换言之，森林、耕地、水流、湿地等自然资源资产既是生态产品的载体，也是生态产品的本体。但是，自然资源资产也包括化石能源、矿产、城市土地等非生态性或生态性并不显著的资源资产，这些自然资源资产难以提供生态产品或提供的生态产品非常有限。
1.2 自然资源资产的价值构成
传统的自然资源资产价值分类法主要有“五分法”和“两分法”。“五分法”将自然资源资产价值分为直接使用价值、间接使用价值、存在价值、遗产价值及选择价值。“两分法”将自然资源资产价值分为商品价值和服务价值，其中：商品价值是比较实的物质价值，相对易于用货币方式体现；服务价值主要体现的是无形的、比较虚的舒适性价值，难以简单用货币方式来体现，但也会影响商品价值的实现。这两种分类法实际上仅包括了自然资源天然存在且并未涉及人类劳动投入就可以直接被人类利用的价值，可以说是大自然的“馈赠”，并未包括投入了人类劳动才能发现和利用的自然资源资产价值，即人类劳动投入的价值，如城镇土地、未被开发利用矿产资源的价值。即使是耕地、森林、水域等可直接利用其自然状态的自然资源资产，也一样可能会投入人类劳动，其中也应包含投入劳动的价值，但其表现形式可以是其生产的产品产量和质量的增加。
由于自然资源资产的收益是多元的，包含经济效益、生态效益和社会效益，相应地，自然资源资产价值也是多元的，分别由经济价值、生态价值和社会价值构成。除最基本的经济价值外，生态价值是自然资源资产在生态文明时代的重要价值形态，社会价值是自然资源资产体现公共属性的价值形态。自然资源资产的经济价值指生产的物质性产品和服务的价值，可通过直接市场法进行评估的商品性资源产品价值。自然资源资产的生态价值指提供的包括涵养水源、固土保肥、气候调节、景观、文化等难以通过市场法直接进行评估的服务价值，包括调节服务、支持服务、文化服务价值。然而，自然资源资产的社会价值很难界定价值范畴，较难量化和评估。比如粮食安全，事关社会稳定和长治久安，对人类生存至关重要，价值巨大但无法准确估量；又如精神享受、科学研究、文化艺术等，属于人类主观领域和精神层面，难以客观评估其价值。
自然资源资产的经济价值与生态价值彼此相互影响：劳动投入的增加，往往会增加其资源产品的产出和经济价值，并有可能改善生态环境，增加生态价值；良好的生态环境，其产品也往往更具市场竞争力，经济价值更高；而生态环境的破坏，不仅降低其生态价值，也会使其物质产品产出减少并影响经济价值。生态价值也可以部分转化为经济价值，如我们常说的“卖风景”，就是由于风景可卖，其相关资源的经济价值也会提高。正如Costanza指出“如果自然对人类福祉有贡献，那么相应地，这些要素也会成为实体经济的重要要素，都会成为资产”。
02
自然资源资产的经济价值评估
自然资源资产经济价值的理论基础通常有劳动价值论、地租理论、效用价值论等。经济价值取决于有用性、稀缺性（供求关系）和开发利用条件，不同的时间、不同的地区、不同的质量都会对经济价值的大小有所影响。本文以土地资源、水资源、森林资源等常见的自然资源为例，探讨自然资源资产的经济价值评估。
2.1 经济价值的表现形式
土地资源：建设用地经济价值表现为土地使用权价格。农用地产权较为复杂和特殊，所有权、承包权、经营权三权分置。农用地征收时表现出的补偿价格近似于农用地所有权价值，其中实际补偿给农户的部分则近似于土地承包权价值，经营权价值可理解为土地实际使用者向承包权人支付的土地使用权价格。
水资源：水资源可分为天然水资源和加工过的工程性水资源两类。对于得到利用的天然水资源资产，其经济价值实际上就是水资源所有者向使用者收取的费用（水资源地租），即水资源费。工程性水资源，则还包括开发利用或再利用（如提水、净水）投入的劳动价值。水资源无法替代，水资源行业具有典型的垄断特性和公益性，水资源价格并未完全市场化，其稀缺性价值未在价格上得到充分反映，故水资源市场价格往往低于其真实价值。
森林资源：其经济价值包括林地价值、林木价值、景观资产价值。其中，林地价值与耕地等农用地价值内涵相同，可分为所有权、承包权、经营权价值；林木资产价值则是林地上各类林木的所有权价值；景观资产是指能为经营主体带来经营收益的景观资源资产，其本质仍可归属为林地的使用权价值，是由于稀缺、独特的景观和环境，使开发使用林地时增加了额外收益。
2.2 经济价值评估的基本方法
由于对不同自然资源资产的价值认识和市场化程度不同，其价值评估发展成熟度也不同。总体上来说，土地资源资产的经济价值评估理论和方法较为成熟，市场比较法、收益还原法、成本逼近法（重置成本法）、剩余法、基准地价系数修正法等多种评估方法在实践中均有广泛应用。森林资源资产基本形成了以市场法、收益法、成本法为核心的评估方法体系。水资源资产评估是新兴评估领域，在评估方法体系不如土地和森林资源资产成熟：虽然重置成本法、市场比较法、收益还原法等方法在理论上也可适用于水资源资产评价，但由于水资源污染、水资源损耗等实际成本难以确认，而且水资源市场是政府调控的市场，并未真正实现自由交易，故重置成本法、市场比较法难以真实地反映水资源的经济价值；收益法体现自然资源资产价值属性是其效用价值，是自然资源资产真实经济价值最近似的反映，是现阶段水资源资产评估时采用较多的方法，但该方法只能对已利用的水资源价值进行评估，而无法对具有潜在经济价值但尚未利用的水资源资产进行评价。不同类型的自然资源资产价值评估推荐方法及适用条件详见表1。
2.3 完善经济价值评估的重点方向
虽然不同自然资源的评估方法是客观的，但在实际情况中，自然资源资产经济价值存在两个突出问题：一是评估方法选择没有统一口径，具有主观性。由于方法选择、类比案例、相关参数（如还原利率）选取具有主观性，最终也会影响自然资源资产的经济价值评估结果。二是基础数据建设尚不完善。详实可靠的基础信息是对经济价值进行准确评估的重要基础，但由于我国自然资源资产有偿使用起步较晚，交易案例、租赁价格、成本等在市场上并非完全透明；许多技术资料比如自然资源本底和质量、市场基准收益率水平、不同自然资源价格分类变动指数等无法在短时期内积累下来，这些都可能会使评估结果偏离其真实价值，会影响评估的可信度和互认度，影响评估结果在自然资源资产管理中发挥作用。
在当前条件下，完善自然资源资产经济价值评估，应重点从以下两方面着手：一是减少自然资源资产评估过程的主观性，对不同条件下适用的评价方法，规范评估数据如何采集给予更详实的规定，尽可能地减少评估方法选取和数据获取的主观性。二是进一步丰富自然资源数据库内容。基础数据能否获取是影响当前开展自然资源资产系统性评价最大的影响因素，应建立包括自然资源资产的资源本底（类别、规模、分布）、市场交易价格、维护成本、收益等基础数据系统，探索构建智能化计算机评价系统，实现对自然资源资产动态监测。但是，需要特别指出的是，土地、森林、水资源这些自然资源资产，还肩负着产生生态效益的作用，不能进入市场自由交易；在多重因素的影响下，每年真正进入市场交易仅占极小部分，其资产变现能力较差，政府和公众也没有必要对某个城市所有自然资源一共“值多少钱”太过关注。
03
自然资源资产的生态价值评估
我国自然资源资产的生态价值评估始于20世纪80年代初森林资源价值的核算研究，此后相关理论研究和实践探索不断涌现。在评估的尺度/范围上，涉及全国尺度、某地域（流域）尺度的整体自然资源生态系统或者湿地、森林、草原、水等单个生态系统；在评估方法上，主要从单位面积价值和生态产品价值两个角度提出了评估方法（参见表2）。
3.1 基于单位面积价值当量因子法
基于单位面积价值当量因子法（简称当量因子法）将农田、森林、湿地等自然资源视作相对独立的生态系统，在区分不同种类生态系统服务的基础上，基于可量化的标准构建不同类型生态系统各种服务的价值当量，然后与生态系统的实物面积相乘、加总，得出生态系统服务价值。当量因子法的实质是基于Costanza方法，并结合区域资源和环境特色进行修正完善。
构建当量因子表是采用该方法的前提。谢高地等基于Costanza等生态系统服务分类，结合中国民众和决策者对生态系统服务的理解状况，在对国内学者问卷调查的基础上，提出了“中国生态系统服务价值当量因子表”（1个标准单位生态系统服务价值当量因子指1公顷全国平均产量的农田每年自然粮食产量的经济价值），成为国内生态系统价值测算方面的开创性成果，得到了学界广泛认可，可作为当前生态系统服务价值评估的快速核算工具。
3.2 基于单位生态产品价值法
基于单位生态产品价值法（简称功能价值法）根据各类监测统计数据核算生态系统提供产品和服务量，再分别运用评估方法确定各类生态产品与服务的价格，最后实物量与价格相乘，加总得出价值总量。目前，该方法已被相关管理部门、研究机构采纳，并开展了针对不同尺度、不同类别的生态系统服务价值评估。比如，原国家林业局发布的《湿地生态系统服务价值评估规范》（LY/T 2899—2017）将湿地生态系统服务划分为供给服务、调节服务、支持服务和文化服务等4个一级指标和食物生产、防洪蓄水、休闲旅游、生物多样性维持等19个二级指标，并确定了各类具体指标服务价值量的评估公式和方法。欧阳志云等提出了生态系统生产总值（GEP）的概念、理论基础和核算方法，为建立国家、城市或特定区域GEP核算制度奠定了坚实基础。
近年来，各地结合自然资源资产负债表编制工作，采用功能价值法对区域生态系统服务价值进行了较为综合性的评估和核算，其中深圳市大鹏新区和浙江省丽水市具有代表性。深圳市大鹏新区对该区2015年的林地、绿地、沙滩、水、近岸海域等各类自然资源资产的实物价值和提供的各项生态价值进行核算评估；浙江省丽水市设定了农业产品、林业产品、水源涵养等15个指标25个核算科目，对该市自然资源生态系统的生态总值进行了核算。
3.3 生态价值评估的再认识
结合方法论和案例分析，上述两种方法各有差异。从计算方法和适用范围看：当量因子法在实际应用中数据需求少、应用简单、易于操作、方法统一、结果便于比较，可以基于土地利用数据进行快速简易核算；但存在微观尺度上难以体现差异性，比较适用于宏观区域尺度的核算。功能价值法需要的参数较多，涉及替代物市场价格调查、水土保持、生物、土壤理化性质等几十项数据，数据获取难度较大，且不同评价者采用的参数标准也难以统一，具有较大的主观性；但如果统计调查和连续观测数据齐全，可以较好地反映出小尺度区域的实际情况，对小区域的计算更有针对性。从核算结果看：即使是针对同一个地方，采用不同的方法估算也会有较大的差别。原因主要有：一是两种方法对生态价值的内涵界定本身有细微差异（如功能价值法未将食物生产视为生态服务功能，而当量因子法则将其视为生态服务功能）；二是当量因子法主要是生态系统通过本身生态系统功能提供的生态系统服务价值，基本没有考虑人为投入带来的产品与服务价值的增加，核算结果一般会低于功能价值法核算的结果。
由此可见，当前生态价值评估依然存在一些短板，主要表现在：一是生态价值核算的内涵有待进一步统一，当量因子法将食物、原材料生产、水资源供给纳入了生态服务价值评估范围，而功能价值法则未将物质产品生产纳入其生态服务功能范畴；二是对评估标准没有达成共识，主观性较强，其评价结果是否客观难以校验；三是已有的自然资源统计制度还不够系统、完备，精细核算需要大量的基础数据，耗费人力物力财力。同时在管理工作中，由于自然资源资产、生态、环境的割裂性以及跨多学科多领域，导致各部门自行推进专项核算，难以全面统筹实施。因此，要建立健全科学合理、覆盖所有价值来源、社会公认的生态价值核算体系并运用于管理，是一个长期的过程，需要进一步在生态价值核算内涵、评估标准、数据口径、组织方式、结论应用等方面加强统一协调，久久为功。
作者信息
杨昔（1982—），男，浙江省乐清市人，武汉市规划研究院高级工程师，管理学学士，主要从事国土空间规划、多规合一、土地政策研究工作。
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