矿产资源安全需要关注的六个风险问题

导 读

中国作为全球第一大矿产资源消费国，当前石油、铁、铜、镍、钴等紧缺战略性矿产品供应“大头在外”的格局没有改变。在百年未有之大变局下，全球资源政治化、价格金融化、政策调整逐利化等问题突出，并叠加新冠肺炎疫情、主要资源生产国政治变化等不确定性因素影响，我国境外资源供应面临系列风险冲击，矿产资源供应链体系变得更为脆弱。保障矿产资源供应安全，一方面需要加强紧缺战略性矿产的地质找矿工作，增强守住资源安全底线的能力；另一方面需要通过多部门协作，深化矿业国际合作，增强国外供应能力，并加强安全监测预警体系和储备体系建设，全面保障我国矿产资源安全和全产业链安全。

本文引用信息

陈甲斌，刘 超，冯丹丹，苏轶娜，霍文敏.矿产资源安全需要关注的六个风险问题[J].中国国土资源经济,2022，35（1）:15-21.

矿产资源支撑着我国现代经济体系建设和经济转型、腾飞、跨越发展，至少在“十四五”和“十五五”期间，我国矿产资源消费总量仍将持续增长。我国作为全球第一大矿产资源消费国，当前石油、铁、铜、镍、钴等紧缺战略性矿产品供应“大头在外”的格局没有改变。一方面，随着大国博弈加剧，特别是全球地缘政治不稳定性增加，全球资源问题政治化和主要矿产品价格金融化，以及新冠肺炎全球防疫和主要国家经济政策迥异，对主要矿业生产国和矿产资源市场产生不确定性影响，境外资源供应面临较大的风险。另一方面，我国矿产资源国情没有变，国内资源基础不牢和供应能力不足等问题突出，加上新冠肺炎疫情中暴露的安全隐患，矿产资源供应链体系变得更为脆弱，资源安全形势愈发严峻。

1 总体态势

全球矿产资源总量丰富，按当前开采水平估算，绝大多数矿产储采比均高于30，而且技术进步全方位地拓展了矿产资源开发利用的范畴和空间，极大地提高了全球矿产资源的可供能力。同时，全球矿产品总体上基本能够实现供需平衡，并且绝大多数年份是供应略有过剩。例如21世纪以来，约80%的年份全球原油维持着0～3%的供应过剩率，约70%的年份天然气维持着0～2%的供应过剩率。此外，全球粗钢、精炼铜、电解铝等，大多数年份也是供应过剩。虽然全球矿产资源供应总体充裕，但是基于我国矿产资源禀赋，半数以上的战略性矿产品供应或多或少地依赖国外，其中石油、铁、铜、镍、钴等对外依存度更是超出了70%，供应“大头在外”的格局没有变。

1.1 中国成为全球矿产资源的主要消费聚集区，需求总量增加的态势没有变

中国是全球矿产资源消费大国，目前年消费水平与美国、欧盟、日本等主要发达经济体的消费总和相当，其中煤炭、铁矿石、铜、铝、镍等消费占全球一半以上。建设现代化经济体系和推进经济高质量发展，使我国矿产资源消费将继续增加。据预测，与“十三五”时期相比，“十四五”期间全国原油消费将增长10.5%，原煤增长3.7%，铁矿石增长7.5%，精炼铜增长21.1%，电解铝增长5.6%，天然气增长40.6%，稀土增长32.6%，钴增长46.9%。从目前情况看，除煤炭、铁矿石等少部分矿产消费量将在“十四五”或“十五五”期间进入峰值平台区外，铜、铝等矿产消费仍将持续增长。即便进入了消费峰值平台区，参照美国等国家的发展历程，这些矿产品的消费总量也将至少维持约15年的时间不变，更何况“双碳”目标下锂、钴、镍等新能源矿产的需求峰值要在2035年之后才会到来。结合当前情况判断，2045年以前我国矿产资源的消费体量规模将持续维持高位态势。

1.2 中国矿产资源储量家底薄弱，主要矿产资源储量增长乏力、品质下降的趋势没有变

中国虽然矿产资源种类齐全，但是油气、铁、铜、铝等用量大的基础原材料矿产，以及镍、锂、钴等支撑新能源产业发展的新能源矿产（图1），在全球明显处于劣势地位。实施找矿突破战略行动虽然取得很大成就，但是所提交的新增资源质量在下降，例如石油，勘查新增探明地质储量“低渗、致密、稠油”等问题较突出，金属矿产同样面临难采、难选、难冶等问题。由于近几年提交的新增查明资源储量质量下降，在目前的技术经济条件下，将严重影响资源开发的经济效益。

 

（资料来源：Mineral Commodity Summaries，2021）

图1 2020年全球主要矿产资源储量国别分布情况

1.3 中国石油、铁矿石、铜精矿等紧缺战略性矿产品，长期依赖进口的格局没有变

从价值角度看，2020年我国进口矿产品总金额达3.15万亿元，其中进口金额前4的矿产依次是原油（1.22万亿元）、铁矿石（0.82万亿元）、铜精矿（0.24万亿元）、天然气（0.23万亿元），这4种矿产品进口额合计2.51万亿元，约占我国矿产品进口总额的80%。从实物角度看，2020年全国进口铁矿石11.70亿吨、原油5.42亿吨、天然气1.02亿吨、铜精矿2177万吨（实物量），对外依存度依次为铁矿石84.2%、铜精矿75.7%、原油73.6%、天然气42.8%（图2）。“双碳”目标下，新能源产业发展所需的锂、钴、镍和稀土，需求量将出现“井喷式”增长。据预测，2030年中国新能源矿产锂、钴、稀土和镍的需求量将分别相当于2019年的4.7倍、2.2倍、2.0倍和1.6倍，2035年将分别相当于2019年的7.0倍、3.0倍、2.5倍和2.0倍。由于中国紧缺战略性矿产资源禀赋较差，而需求将长期维持在高位态势，进口规模将进一步增加。

 

（资料来源：根据报道的数据资料整理）

图2 2020年中国主要矿产品对外依存度情况

1.4 全球矿产资源竞争加剧和部分资源富裕国矿业政策收紧，利用境外资源的被动局面没有变

美国等西方国家为强化对中国发展的战略性遏制，明确将中国视为战略性矿产竞争对手。例如美国，自2017年以来，陆续调整相关法律法规，并采取措施与我国竞争高新技术产业发展所需的铌、锆等关键矿产，以及发展新能源所需的石墨、锂、钴等矿产。百年未有之大变局下，全球地缘政治复杂多变，大国资源博弈加剧和区域性的资源联盟组织活动，使得全球资源治理体系面临重组调整，影响全球资源市场稳定。另一方面，近几年印度尼西亚等国家限制镍矿原矿出口，贸易壁垒层出不穷，秘鲁等国家修改矿法，缩短矿业权使用年限等，投资自由化逆转趋势不减，对境外资源供应形成制约。

2 主要风险

从资源禀赋及需求情形看，我国油气、铁、铜、镍等矿产国内保障能力偏低。2008年金融危机对全球经济的影响仍未完全消除，叠加当前新冠肺炎疫情仍在肆虐全球、主要国家经济政策迥异，以及金融资本渗入矿产品市场等多种因素影响，使得百年未有之大变局下我国矿产资源安全风险持续上升。

2.1 全球资源问题政治化和境外办矿标准提升，增加了境外资源供应的不确定性风险

一是生产高度集中，供应链风险增加。我国紧缺的铁矿石、铜精矿、铝土矿等战略性矿产品，全球50%以上产量集中于澳大利亚、智利、秘鲁、菲律宾、印度尼西亚、南非、几内亚、巴西、刚果（金）、缅甸等国家中的1～4个国家（图3），并且主要依靠从“亲美”国家，或者是从刚果（金）、几内亚、缅甸等生产环境不稳定的国家进口，供应链极易因生产国贸易限制、地缘政治及政变等因素干扰而断裂。二是负责任的采矿标准日益严格，并且全球资源治理的关注点逐步向人权、环境、腐败等非经济问题转移，话语体系发生明显变化，使得中国在全球矿产资源治理体系中处在“发达国家挤压、发展中国家抱怨”的两难境地，难以发挥应有的引领作用，获取境外资源难度增加。

 

（资料来源：Mineral Commodity Summaries，2021）

图3 2020年全球主要矿产品生产国别分布情况

2.2 新冠肺炎疫情持续肆虐全球和部分资源国“政变”等突发事件，增加了境外资源供应的潜在危机

受新冠肺炎疫情影响，2020年全球至少有300个采矿作业被中断，以铜为代表的基本金属成为主要的风险品种，有价值43亿美元的共计55个项目处于较高风险之下。中国作为全球冶炼加工大国，冶炼加工开工率已完全恢复到疫情前正常水平，资源需求旺盛，但是新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，境外主要矿山阶段性停工停产，以及港口装卸短期中断的风险，这些影响矿产资源供应链稳定性风险因素依然存在。

2021年缅甸、阿富汗、几内亚相继发生“政变”，可能对中国中重稀土、铝土矿境外供应产生冲击影响。例如近期几内亚“政变”，可能影响中国铝土矿供应链安全，并延缓铁矿石境外投资进展。2020年，中国铝土矿对外依存度逼近60%，铁矿石超过80%，几内亚是中国最大的铝土矿进口来源国（约占进口总量的55%）。几内亚“政变”不仅可能会使国际市场铝土矿价格再度大幅上涨，而且增加了我国从几内亚进口铝土矿的不确定性风险。与此同时，赢联盟、中铝集团、中国宝武等企业积极布局几内亚境内的被认为是全球尚未开采的储量最大、矿石品质最高的西芒杜铁矿，但此番“政变”后，新政府能否继续履行前任政府签订的合同，这些不确定性给西芒杜铁矿项目前景蒙上了阴影，使得我国境外铁矿资源保障之路面临新的风险。

2.3 主要矿产品价格金融化，增加了境外资源供应的经济风险

2020年第四季度以来，全球主要矿产品价格出现了一波快速上涨行情。2021年9月30日，美国轻质原油（WTI）期货结算价、纽约商品交易所（NYMEX）天然气期货收盘价、秦皇岛港动力煤平均价分别为75.03美元/桶、5.97美元/百万英热单位、1682.5元/吨，较年初分别上涨57.6%、129.6%、111.0%，并均在2021年9月创下新高。其中原油创近7年新高（75.45美元/桶），天然气创近8年新高（5.97美元/百万英热单位），煤炭创历史新高（1682.5元/吨）。伦敦商品交易所（LME）铜、铝、镍3个月期货价分别高达8948.0美元/吨、2859.0美元/吨、17990.0美元/吨，较2021年初分别上涨13.9%、40.8%、3.5%，其中铜于2021年5月创历史新高（10556.0美元/吨），铝、镍于2021年9月分别创近13年新高（2956美元/吨）和近7年新高（20390美元/吨）。进口铁矿石到岸价为118.6美元/吨，虽然较2021年初下跌26.6%，但仍处历史高位，且于2021年5月创下历史新高（230.59美元/吨）。重稀土氧化镝上海现货价为2710元/千克，较2021年初上涨40.1%，并于4月创近9年新高（3090元/千克）。2021年9月27日，芝加哥商品交易所铀期货价43.05美元/磅，较年初上涨41.2%，并于9月创近9年新高（50.7美元/磅）。美国量化宽松货币政策、投机炒作，以及全球最大的加拿大实体铀信托基金Sprott对实物铀疯狂扫货等因素，是推动铀价格大幅上涨的主要原因，抬升了中国下游产业发展的经济成本。（参见图4）

 

（资料来源：Wind 数据库）

图4 2021年1—9月主要矿产品价格涨幅情况

2.4 新能源矿产品需求快速增加，部分矿产品因供应能力受限引发市场供需失衡，增加了能源转型延迟或代价更大的经济风险

国际能源署在2021年发布的《关键矿产在清洁能源转型中的作用》报告中称，要实现《巴黎协定》目标，意味着2040年清洁能源技术对矿产的需求将翻两番；如果要加速转型，即在2050年之前实现全球净零排放，那么到2040年需要投入的矿产将比现在多6倍。但是，目前的矿产供应和投资计划没有达到能源领域转型所需的水平，因此增加了能源转型延迟或代价更大的风险。以发展核能所需的铀为例，据世界核能协会数据，2020年全球铀产量为4.77万吨，较需求量低30%左右。2021年，全球铀需求或将达到7.35万吨，2030年将达到9.34万吨，但是供应方面，因部分铀矿寿命即将终结，而新铀矿开发的速度远不及需求增长，短时间内也难以完成扩产，预计2025年全球铀供应量很可能在当前基础上再下降15%，到2030年将下降50%，这将加剧全球铀市场的供需失衡，铀价格可能会不断创出历史新高。

2.5 能源危机全球蔓延，增加了保供取暖和相关产业发展的供应压力

从国际上看，“气荒、电荒”正困扰欧洲，能源行业的压力不断上升，天然气和电力价格膨胀的情况愈发显著。2021年，欧洲各国天然气价格和电力价格持续飙涨，并在9月上升到历史新高，2021年冬天可能有数千万家庭无法负担供暖费用而陷入“能源贫困”。高盛警告称，能源危机和飙升的电价将提高2021年冬天欧洲出现停电的风险，加剧对通货膨胀的担忧，并使企业在原材料方面承担的成本不断上升。面对持续的天然气价格暴涨，法国等5个欧盟国家发布联合声明，呼吁采取紧急行动，减缓天然气价格飙升带来的冲击。欧洲天然气价格暴涨在亚洲引发恐慌，各大买家开启液化天然气争夺战，现货价格已升至2021年9月30日最高水平（折合到岸价7.4元/立方米）。国泰君安证券认为，能源价格大涨不仅影响居民消费，也可能造成工业减产，尤其是氮肥行业，天然气价格上涨将压缩化肥行业利润，导致化肥供应紧张，在2022年的生长季节来临之际，农民可能因化肥价格高而减少生产。此外，中国能源目前仍以煤炭为主，随着冬季到来和预计将进入“拉尼娜”状态，居民取暖用煤需求增加，将加剧煤炭供应的压力。

2.6 美欧更加重视矿产资源安全，在完善矿产资源供应链体系建设后，打击中国海外矿产资源投资与进口的可能性在增加

美国前总统特朗普签署《解决依赖外国关键矿物对国内供应链构成威胁的行政命令》，力推关键矿产的产业链自主化，并要求通过与海外盟友国的合作与协调，建立弹性关键矿产供应链。2019年，美国倡议建立包括澳大利亚、刚果（金）等10个国家在内的矿业生产大联盟，突出全球资源治理“圈子化”。这些矿业生产大国正是我国紧缺矿产品进口的主要来源地和矿业海外投资的主要聚集区，美国极有可能通过政治施压、军事威慑、贸易壁垒、金融制裁、产业链整合等多种手段，打压在上述国家开展矿业投资的中资企业，制约中国海外矿产资源安全供应。另外，欧盟于2020年9月3日公布最新修订的关键原材料目录清单，30种对欧盟而言具有重大经济和战略价值的矿产被列入该清单；同时，鉴于关键原材料的重要性和欧盟对外依赖度较高，为了保证安全和可持续的原料供应，欧盟委员会警告成员国，需减少对中国关键原材料的依赖，并拟定了“加强欧盟内部原材料采购和加工的可持续性，加强第三国供应多元化，加强基于规则的原材料开放贸易，消除国际贸易扭曲”等方面的保障措施。

此外，中国矿产品进口主要依赖南海航线、太平洋航线等海上运输通道，一旦战争或者是全球性疫情等因素阻断运输通道，半数以上的矿产品进口将受阻。例如2021年3月，“Ever Given”号搁浅苏伊士运河阻塞航道造成的影响。苏伊士运河承载约12%的全球贸易物资运输，承运矿产品主要包括原油、LNG、铁矿、铬矿、镍矿等。中国境外矿产品运输通道相对单一，增加了因通道受阻而引发临时断供的不确定性风险。

3 主要建议

按照健全供应链和提高抵御风险能力的要求，保障国家矿产资源安全。一方面，需要加强紧缺战略性矿产的地质找矿工作，增强守住资源安全底线的能力。另一方面，需要通过多部门协作，深化矿业国际合作，增强国外供应能力，确保矿产资源供应链稳定安全。

3.1 通过找矿增储夯实资源基础，提升守住资源安全底线的能力

加快实施《战略性矿产找矿行动（2021—2035年）》。围绕国家经济安全、国防安全和战略新兴产业发展需要，以油气、富铁矿、铜，以及锂、钴、离子型稀土等紧缺矿产为主攻方向，聚焦重点成矿区带，加大调查评价和勘查投入，增加资源储量，为建设国家资源保障核心区提供资源基础。特别是油气资源，需要增强海上“增储上产”能力，稳定住1.8亿吨/年规模的原油产量并有所提升，以满足交通运输业的底线需求。

3.2 深化矿业国际合作，提高全球资源治理能力，健全供应链安全保障体系

一是深化矿业国际合作，积极建设境外资源基地，全面提升矿产资源保障能力。为了推动境外资源基地建设有序实施，需要组织编制境外资源开发专项规划，明确基地建设的重点矿产、主要地区和投资方式，作为落实“走出去”行动的指导纲领，规范境外资源基地建设行为，提升防范投资风险的能力。从当前全球战略性矿产资源的分布、需求和投资环境情况看，铜、镍、钴、锂等是我国境外资源基地建设的重点，中部非洲、东南亚和中亚等周边地区、拉丁美洲是境外资源基地建设的重点地区。二是针对资源所在国的国别风险和政策风险，在资源所在地建立中国企业“协会”等组织，定期或不定期与所在国相关部门进行沟通交流，必要时通过驻外领事馆与政府交涉，由政府出面签订双边投资协定，并督促对方国执行，条件成熟时可将企业的投资合作上升为国家之间的经贸合作，针对镍、钴等资源，重点增强与刚果（金）、印度尼西亚等国的政治互信，实现互惠共赢。三是油气方面，要充分考量中美关系对我国油气安全影响的严重性，积极与俄罗斯、中亚等国家和地区开展资源外交，充分利用地缘等方面的优势，建立油气供需同盟，清除投资障碍和贸易壁垒，并加强运输通道建设，保障油气进口稳定与运输通道安全。四是积极参与国际矿业投资和贸易规则制定，加强绿色矿业发展规则、政策，特别是标准等领域对接，推动全球资源治理更加公平、包容、高效，共同应对资源欠账、生态赤字和治理短板，确立与我国地位和经济实力对等的话语权。推进矿产品贸易人民币结算机制，鼓励香港、上海、深圳等地的金融机构、期货交易所加强与国际矿产品交易所和矿业融资为主的证券交易所合作，完善资源类商品金融市场，发展避险工具，提高避险能力。牵头建立全球性锂、钴、稀土等小金属矿产品交易所，确立我国优势矿产和高技术矿产的世界地位。

3.3 加大金融政策支持力度，保障企业境外权益资源及时转化为实际产能和产量

一是加强金融政策支撑力度，让民营企业和国有企业开发海外矿业投资重点项目时享有贷款利率、担保条件、融资额度等方面的同等待遇，尤其要加大高挑战性地区资源开发的投融资支持力度。二是加强产业政策扶持，引导国内企业与海外矿企签订长期原材料供应保障订单，并在资源回运时予以贸易政策便利。三是简化海外并购审批流程，优化外汇审批手续，对重点优质项目可采取“先行事后报备”方式，便于企业抓住机遇，提高企业并购海外优良资源资产的能力。四是加大对国外权益资源开发配套扶植力度，特别要在金融政策上对就地建立冶炼厂提供信贷资助，及时生产短缺资源并回运国内。五是依托国家“一带一路”倡议，鼓励企业参与境外资源勘查开发，尤其要关注南美洲及非洲地区，通过竞标收购、资产重组、租赁经营等方式获取高品质资源，提高全球资源控制能力。

3.4 强化矿产资源安全监测预警体系和储备体系建设，提高矿产资源供应链的韧性

完善战略性矿产安全监测预警机制，提升监测预警能力，并系统开展国内外矿产品供需分析和供应链风险评价，建立战略性矿产监测预警报告制度，充实政策池工具箱，强化应对国际重大冲突资源安全预警能力。统筹相关政府部门职责，实施矿产资源保护与储备工程，建立政府和企业共同参与、采储结合的混合储备机制，建立以产品储备为主、产能和产地储备为辅的矿产资源储备体系。其中，矿产品储备侧重于油气和军工国防原材料，以应对短期市场供应中断风险；产能储备侧重于煤制油制气项目，以及铁矿、铜矿等大宗矿产；产地储备侧重于目前各类保护区需要退出的矿业权，以及次优矿业边际项目，保障资源代际安全。从目前情况看，要重点强化油气、国防军工矿产品国家安全储备，鼓励企业就铁矿石、铜精矿等大宗紧缺矿产品开展商业储备，增强风险防控能力。

作者信息

陈甲斌（1974—），男，江西省吉安市人，中国自然资源经济研究院研究员，工学博士，主要从事矿产资源形势分析与资源政策研究。

---

本文由《中国国土资源经济》编辑部授权发表，如需转载，请联系编辑部授权！