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“双碳”背景下保障关键矿产供应链安全的思考

2022-08-30 10:23:06
来源：中国国土资源经济
作者：宋建军，王国平
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特约专稿｜“双碳”背景下保障关键矿产供应链安全的思考

导读

关键矿产作为能源绿色低碳转型、高端装备制造等领域不可或缺的核心材料之源，受到国际社会的高度关注。国际能源署将“关键金属矿产能否支撑未来能源低碳转型”视为全球重大挑战；美国、欧盟、日本等主要发达经济体纷纷出台“国家干预”的防御性策略，确保锂、钴、镍、稀土等关键矿产供应链安全。我国作为关键矿产消费大国，面临国内供应能力不足、境外资源获取风险增加和矿产品运输通道单一等问题，应从建立战略性矿产目录定期发布制度、提高关键矿产国内保障能力、破解关键矿产高效提取利用难题、加强关键矿产勘查开发国际合作等方面保障关键矿产品供给和相关产业链安全。

本文引用信息

宋建军，王国平.“双碳”背景下保障关键矿产供应链安全的思考[J].中国国土资源经济,2022，35（8）:4-9.

关键矿产是指受资源稀缺、地缘政治、贸易政策、开采加工和运输等因素影响导致供应不足或价格冲击，对经济发展和国防安全造成重大影响的矿产。国际上对关键矿产没有统一定义，各国政府确定的关键矿产种类和数量也不尽相同，但多以稀有、稀土、稀散和稀贵金属矿产为主。优化能源结构，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系是各国应对气候变化的重要选择，确保新能源相关产业发展所需关键矿产及其材料的稳定供应是如期实现碳达峰、碳中和目标的关键。

1 关键矿产的特点

及全球供需形势

随着能源清洁低碳转型步伐的加快，对锂、钴、镍、稀土、镓、锗、铟等关键矿产的需求量呈爆发式增长，价格大幅度飙升，使其从“无名小辈”走向全球资源争夺的舞台中央。
1.1 资源稀缺且分布相对集中
同石油、天然气等大宗矿产相比，关键矿产具有资源分布相对集中、矿石类型复杂、矿石品位低、开发利用技术难度大，以及市场规模小、价格波动大、易被垄断等特点。在资源供应端，全球锂矿资源主要集中在澳大利亚、智利、阿根廷，三国产量之和约占全球总产量的90%；钴储量的50.5%、钴产量的70%来自刚果（金）；美国拥有全球70%以上的铍；加拿大的铯产量占全球总产量的85%。在资源加工端，只有美国、日本等少数发达国家具备关键矿产的高度提纯核心技术和关键设备。美国最先掌握锗用于制造集成电路芯片的核心技术，使其在计算机及其相关核心设备制造方面长期处于领先地位。我国的锗储量和初级原材料出口量分别占全球的41%和70%，但进口芯片所支付的外汇超过进口原油。
1.2 能源低碳转型对关键矿产需求呈爆发式增长
为应对全球气候变化，绿色低碳发展成为国际社会的共识，全球已有140多个国家和地区承诺到21世纪中叶实现碳中和。发展风电、光伏发电不失为能源绿色低碳转型的重要选择，但新能源相关产业的发展离不开关键矿产及其材料的支撑。据2021年国际能源署发布的《关键矿物在清洁能源转型中的作用》，电动汽车对铜、锂、镍、锰、钴、铬等关键矿物的需求量是燃油汽车的6倍；陆上风力发电对铜、镍、锰、钴、锌、钼等金属矿物的需求量是燃料电力的8倍。该报告还指出，要实现《巴黎协定》提出的到21世纪末将全球气温升高幅度控制在工业化前水平不超过2℃的目标，2040年对能源金属矿产的需求量将翻两番；若2050年前实现全球二氧化碳净零排放目标，2040年对能源金属矿产的需求量将是目前的6倍。国际能源署还预测，2021—2040年全球电动汽车发展对电池需求量将增长约40倍，对锂、镍、石墨、钴和稀土的需求量将分别增长42倍、19倍、25倍、21倍和7倍。受新冠肺炎疫情后经济复苏、俄乌冲突导致能源价格飙升等因素影响，发达经济体能源低碳转型进程加快，2030年前将是全球关键矿产供需矛盾最为突出的时期。
1.3 关键矿产品价格持续飙升
随着新能源和新能源汽车产业的快速发展，对锂、钴、镍、稀土等关键矿产品的需求量激增。受市场供需失衡、恐慌情绪蔓延等因素的影响，关键矿产品价格暴涨。碳酸锂作为锂电池产业的核心原料，2021年现货均价为12.2万元/吨，同2020年相比上涨177%；2022年第一季度电池级碳酸锂均价达42.1万元/吨，同比上涨456%。镍、钴作为三元电池正极材料的重要原料，2021年电解镍、电解钴现货均价分别为13.7万元/吨、36.3万元/吨，同2020年相比分别上涨25.6%、40.1%；2022年第一季度镍、钴均价分别为19万元/吨、52.5万元/吨，同比分别上涨43.2%、54.4%。从发展趋势看，受资源供需矛盾突出、地缘政治事件、供应商垄断等因素的影响,关键矿产品价格将维持在高位震荡，会加大新能源、新能源汽车等下游产业的原材料成本上升压力。
1.4 资源输出国纷纷收紧矿业政策
随着关键矿产价格暴涨，资源输出国基于推进产业链本土化和资源民族主义的影响，相继出台限制原料矿出口和提高矿业税费的紧缩政策，加大全球关键矿产及其产品的供需缺口。印度尼西亚政府于2014年和2020年两次宣布禁止镍矿出口，菲律宾也颁布镍原矿出口贸易禁令。2019年12月，缅甸政府以环保为由封关，造成我国重稀土进口中断。刚果（金）将钴矿权利金由2%提高到10%，并对超额利润征收50%的税[。赞比亚提高矿业用电价格和矿业税率，使其成为全球矿业税负最高的国家。秘鲁等国修订矿法，缩短矿业权使用年限，提高境外投资者的准入门槛。

2 主要发达经济体

密集出台保障关键矿产

供应链安全的“国家干预”政策

近年来，以美国为首的主要发达经济体将资源安全作为国家安全的重要组成部分，高度关注资源领域国际竞争格局的新变化，在加强对石油、天然气等传统矿产控制的同时，基于国家安全、产业竞争、国际贸易等因素，不断调整关键矿产目录和确保其供应链安全的配套政策，以应对因贸易保护主义、地缘政治冲突等带来的供应链中断风险。
2.1 持续升级确保关键矿产供应链安全的战略部署
美国作为全球最早关注关键矿产的国家，将关键矿产定义为“对经济和国家安全至关重要的非燃料矿产或矿产物资，供应链容易受到破坏，以及在产品制造中起重要作用，缺少这些矿产将对经济或国家安全产生重大影响”。自2017年以来，美国持续升级保障关键矿产供应链安全的国家战略和相关政策。一是动态更新关键矿产目录。根据资源供需形势、保障程度和安全风险等因素动态调整关键矿产清单。2018年3月，美国内政部公布的35种关键矿产目录中有31种主要依靠进口，其中14种全部依赖进口。2022年2月，美国地质调查局公布的关键矿产目录增加到50种，同2018年的目录相比，将稀土元素和铂族元素拆分为单独条目，剔除氦、钾、铼、锶、铀等5种矿产。二是实施提高关键矿产供应链韧性国家战略。2017年底和2020年9月，美国前总统特朗普相继签署《确保关键矿产安全和可靠供应的联邦战略》《解决依赖外国关键矿物对国内供应链构成威胁的行政命令》，旨在提高对关键矿产的全球控制权，实施应对中国减少稀土等关键矿产出口的防御性策略。2021年2月，美国总统拜登签发《美国供应链行政命令》，要求商务、能源、国防等部门对关键矿物和材料、半导体制造等开展供应链潜在风险分析，并且发布重建生产和创新能力、减少全球供应链脆弱性等6项应对举措。2021年4月，美国众议院提出制定《美国关键矿产独立法》，旨在促进美国国内关键矿产的勘探、开发和技术研发，确保供应链安全。2021年6月，美国发布《国家锂电池蓝图（2021—2030年）》，提出包括钴、锂、镍等电池所需关键矿产的获取、替代品研发、锂电池产业发展、锂电池回收利用等目标和路径。
欧盟为降低关键原材料的供应风险，2008年开始实施原材料倡议（RMI），并将发布欧盟关键原材料清单作为RMI的首要行动之一。2011年欧盟发布首份关键原材料清单，将14种具有重大经济和战略价值的原材料纳入清单，并根据其战略地位、供需形势、供应风险指数等进行综合评价，每3年更新一次清单。2020年发布的清单中包括30种原材料，同2011年的14种、2014年的20种、2017年的27种相比，有不断扩大关键原材料范围的趋势。此外，为保持欧洲境内关键原材料的可持续供应、拓展境外供应和提高资源循环与再利用水平，欧盟发布实施《欧盟原材料2050愿景与科技和创新路线图》。
日本基于矿产勘查开发、利用技术研发、工业需求态势等因素，2009年出台《稀有金属保障战略》，将钒、铬、锰、钴、镍、钼、金、银、铜等31种稀缺矿产作为国家战略矿产。日本采取为企业在海外开展资源勘探提供经济担保，对资源输出国提供技术、资金援助等措施，以三菱商事、三井物产等主要企业作为战略执行者，在南美洲、非洲、澳大利亚和加拿大建立资源供应基地，形成关键矿产全球供应链布局。与此同时，通过提高资源回收利用水平、开发替代产品和加强关键原料储备等措施确保关键矿产供应链安全。
2.2 加强与盟友合作提升关键矿产供应链韧性
近年来，美国不断加强双边和多边合作，优化稀土、锂、钴等矿产供应链战略布局。2019年，美国同刚果（金）、赞比亚、纳米比亚、博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、巴西、菲律宾和澳大利亚等9个资源富裕国签订《能源资源治理倡议》，构建“关键矿产同盟”，提高对全球资源的控制力。2020年,美国和加拿大达成《关键矿产合作行动计划》，巩固加拿大作为其矿产供应国的地位。2022年6月，美国在加拿大勘探和开发者协会年会期间宣布同澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟建立矿产安全伙伴关系，构建强大、负责任的关键矿产供应链，以支撑经济发展和能源转型目标的实现。
日本为确保战略性矿产供应链安全，采取将资源开发、冶炼等产业外迁，与全球大型矿业公司相互持股、产业结盟，增加资源利用技术研发投入等措施。2021年4月，日本宣布同美国建立半导体等敏感材料供应链伙伴关系，旨在减少对中国稀土的高度依赖，促使供应来源多样化。

3 中国关键矿产

供应链安全面临的形势

我国作为全球关键矿产品生产、消费大国，面临资源需求强劲，国内资源供给严重不足，短缺矿产对外依存度高、进口来源地集中、运输通道单一，境外资源获取受输出国政局动荡和矿业政策多变、美国霸权主义战略压制，以及新冠肺炎疫情导致的各类衍生风险叠加等挑战。

3.1 资源需求强劲，国内供应能力严重不足
我国已成为全球最大的太阳能电池板、风机、电池等低碳能源设备制造和新能源汽车生产、消费中心，部分关键矿产消费量接近工业化国家消费量的总和，其中稀土、钨、钴、锑、萤石等矿产的年消费量超过世界总消费量的50%。未来15年，随着新能源产业、新能源汽车产业和高端装备制造业的高速发展，对锂、钴、镍、稀土等原材料的需求量将呈“井喷式”增长态势。据专家预测，到2035年我国锂、钴、镍、稀土的需求量分别达到200万吨、20万吨、290万吨、100万吨，分别为2020年的8.7倍、2.9倍、2.2倍、5.4倍。在资源需求快速增加的同时，资源储量却持续减少。2019年我国镍、锂、钴矿产储量同2010年相比分别下降92%、72%和43%。受资源禀赋和利用技术水平等因素的制约，国内资源保障能力持续下降，供需缺口不断扩大。
3.2 短缺矿产对外依存度高，境外资源获取风险持续增加
2020年我国钴、镍、锂盐对外依存度分别为97%、92%、72%，主要从美国的关键矿产同盟国或从刚果（金）等政局不太稳定的国家进口。我国钴资源80%来自刚果（金），硬岩锂主要来自澳大利亚；80%的镍从印度尼西亚、菲律宾进口；重稀土主要从缅甸进口。尽管我国持续加快海外资源基地布局，铜、锂、钴、镍等矿产海外权益资源量超过国内资源量，但仍远远不能满足国内需要。近年来，受资源国政策多变、美国霸权主义遏制和新冠肺炎疫情等因素的叠加影响，中资企业在境外矿业投资或并购进程受阻事件频发，拓展境外权益资源弥补供需缺口之路艰难崎岖。
3.3 矿产品运输通道单一，海上运输不确定性风险增加
我国进口矿产品主要依靠南海航线、太平洋航线等海上运输通道，锂、钴、镍等矿产品90%以上的运输需经过马六甲海峡。美国打着“航行自由”的幌子，加强对我国进口矿产必经海洋运输通道和军事要塞的控制，海上运输爆发“灰犀牛”“黑天鹅”事件的运输风险持续存在。

4 提高关键矿产

供应链安全的策略

2021年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上提出：“保障好初级产品供给是一个重大的战略性问题，必须加强战略谋划，及早作出调整，确保供给安全”。国家“十四五”规划和2035年远景目标建议和纲要设置专章对统筹发展和安全作出战略部署。作为发展中大国，我国要借鉴发达经济体保障关键矿产供应链安全的成功经验，统筹国内国际两个大局，提高国内找矿勘探与资源综合利用水平、进口来源多元化与国际务实合作水平，构建与我国经济发展水平相适应的关键矿产供应链保障体系，筑牢资源保障根基。
4.1 建立战略性矿产目录定期发布制度
借鉴发达经济体建立关键（战略性）矿产清单制度的经验，增强关键矿产供应链安全的韧性。一是动态更新战略性矿产目录。综合研判支撑今后一个时期的新能源产业、高端装备制造、新一代信息技术等重点领域对关键矿产及其材料产业发展所需矿产的供需形势、保障能力和供应安全性，科学厘定关键矿产清单，将其纳入《国家战略性矿产目录》之中，并根据各矿种的重要程度、供需形势、供应风险等进行综合评价，每5年动态更新一次目录。二是推动关键矿产分类施策。对稀土等优势矿产，健全年度开采总量控制制度，合理调控开采规模和矿业权投放速度，规范矿产开发秩序，巩固大型矿业企业主导的资源勘探开发和配置格局，确保优势矿产的可持续利用；对镓、锗等以共伴生为主的优势矿产，控制年度出口总量，完善矿产地或矿产品储备制度。对钴、镍、铼等资源短缺型矿产，实行国内资源勘探和境外开发合作并重。加快新设立矿业权投放的审批进程，鼓励符合条件的社会资本积极参与勘查开发，为矿业市场注入活力。与此同时，加大对中资企业参与境外优质资源勘查开发的投融资、外汇等支持力度，培育具有国际竞争力的大型跨国矿业集团。对锂、钛、镓、铌等技术制约型矿产，加大资源分离、提取等技术攻关的支持力度。加强对尾矿库稀有、稀散金属调查利用评价，鼓励企业开展矿山尾砂、煤矸石、冶炼渣等固废中稀有、稀散金属的综合回收利用。
4.2 着力提高关键矿产国内保障能力
针对地勘投入持续萎缩、重要矿产储采比下降等问题，国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出：“实施能源资源安全战略，加强战略性矿产资源规划管控，提升储备安全保障能力，实施新一轮找矿突破战略行动”。一是提高关键矿产地质调查程度。针对关键矿产地质工作程度较低、成矿条件复杂、资源潜力区少等问题，将铍、镓、铟、钽、铂族元素等关键矿产纳入“战略性新兴产业矿产调查工程”，加大中央财政投入力度，深化重点成矿区带、重要矿集区的矿产勘查，圈定有价值的战略靶区。二是提高关键矿产资源保障能力。将关键矿产作为将要组织实施的《战略性矿产找矿行动（2021—2035年）》中的重点矿种，充分发挥各类市场主体的作用，有针对性地加大对锂、钴、镍、离子型稀土等关键矿产的勘探投入，推进勘查矿种结构调整和布局优化，提高增储上产能力和矿产地储备规模。三是积极参与关键矿产勘探、开发相关国际规则和标准的制定，推动中国矿业标准国际化，增强我国在国际矿产资源贸易、定价、规则、产业标准等方面的主导权。
4.3 破解关键矿产高效提取利用难题
为适应全球围绕关键矿产的萃取、加工、精炼和应用技术争夺的新形势，将关键矿产高效利用纳入《科技支撑碳达峰碳中和行动方案》、“战略性矿产资源开发利用”、“循环经济关键技术与装备”等科技重点专项，聚焦资源高效提取、资源循环利用、替代资源和新材料的研发与应用，突破一批“卡脖子”的关键核心技术。一是加强多金属分离理论研究。针对关键矿产品位低、共伴生矿多、难分离等特点，查明锂、钴、镍、铍、钽等金属元素赋存状态,攻克强化分离理论瓶颈。二是突破制约难利用矿高效提取的技术瓶颈。开展关键金属高效提取技术及低品位、难选冶多金属矿选矿工艺和药剂的研发，突破青藏高原盐湖卤水高效提锂关键技术和精准控制工艺，攀西钒钛磁铁、阿坝金川铜镍钴多金属矿高效选冶及综合利用，铅锌冶炼中稀散金属回收、退役电池金属回收利用等技术瓶颈，加速研发技术成果转化。支持组建关键矿产及下游材料融合的国家重点实验室、技术创新中心等创新平台。三是破解关键金属高附加值利用的难题。以新一代信息技术、新能源、生命健康、航空航天等领域所需的稀土、铟、镓、锗、碲、铋等金属为重点，突破高品质、高端新材料关键技术及工艺瓶颈，发掘高纯金属材料的新用途、新功能,改变高端材料长期依赖进口的局面，推动资源利用产业链迈向中高端。
4.4 加强关键矿产勘查开发国际合作
发挥我国矿业领域的技术、装备、人才等优势，以关键矿产为载体构建互利共赢的供应链、产业链合作体系，增强全球资源配置的控制力。一是推动“一带一路”矿业高质量合作。以战略性矿产富集区域为重点，实施“一带一路”地质调查援助计划，提高地质调查工作程度，为企业“走出去”提供高质量公益性地质服务。发挥中国矿业联合会和全球矿产资源信息系统的作用，为中资企业“走出去”提供基础地质、项目推介、投资环境等信息服务。发展和改革、自然资源、商务等有关部门要加强对矿业领域共建“一带一路”的指导，深化与“一带一路”沿线国家在矿产勘探、开发、加工、贸易等产业链方面的合作，推进海外矿业聚集区建设，提升境外矿业投资风险防范能力。二是加强矿业国际产能合作。完善境外矿产勘查开发协调机制，加强发展和改革、商务、外交等政策协调，简化海外矿业并购审批程序，以钴、锂、镍、铂族金属等对外依存度高的矿种为重点，支持中资企业与智利、澳大利亚、刚果（金）、南非等项目所在国以“股权并购”“产能购买”“战略联盟”等方式开展互利合作，将绿色发展理念贯穿矿业合作的全过程，培育具有国际竞争力的大型跨国矿业集团，发挥其在关键矿产安全保障中的“压舱石”作用，降低因政治局势动荡等带来的断链风险。三是加大金融对国际矿业合作的支持力度。充分发挥丝路基金、中非发展基金等投融资平台的作用，加大对优势企业赴东南亚、非洲和南美洲开展矿业产能合作的支持力度。推动优势矿业企业与金融机构合作，引导银行业金融机构创新发展符合矿业“周期长、风险大、收益高”特点的金融产品，为企业到境外开展战略性矿产开发利用合作提供精准支持。