矿产资源压覆实务问题简析
- 2023-04-19 10:20:54
- 来源：天元西安律师事务所
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文章来源于：天元西安律师事务所，原文链接：矿产资源压覆实务问题简析
编写丨能源资源专业委员会 王英
矿产资源压覆指因建设项目或规划项目实施后，导致已经查明的矿产资源不能开发利用。一旦出现矿产资源被压覆，则原矿业权人的勘查、开采权利受到不同程度的损害，故需要对原矿业权人遭受的损失予以弥补。实务中正是基于项目建设人与矿业权人就该损失如何弥补难以达成一致，进而导致纠纷产生。为避免建设方在项目建设中因矿产资源压覆导致利益受损，本文拟对矿产压覆常见问题予以梳理，以期妥善维护各方利益。
一、基本规定
1.关于不得压覆重要矿产资源的核心规定系《中华人民共和国矿产资源法》，该法第三十三条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。
所谓重要矿床，指的是《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级国土资源行政主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石矿产资源储量规模在中型以上的矿区原则上不得压覆，但国务院批准的或国务院组成部门按照国家产业政策批准的国家重大建设项目除外。
2.陕西省自然资源厅在《关于进一步推进“放管服”改革做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务工作的通知》（陕自然资规【2023】1号）载明：建设项目应避让国家规划矿区战略性矿产大中型矿床，应采取措施尽量避免压覆或减少压覆重要矿产资源。确实无法避让，导致其压覆区内已查明的重要矿床资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批。未经批准，不得压覆已查明的重要矿产资源。
从前述规定可以看出，我国对矿产资源压覆实行审批管理，建设项目若涉及矿产资源压覆，需依法履行审批程序。通过审批管理，尽量减少或避免压覆重要矿产资源，也便于矿产资源管理部门及时掌握矿产资源的储量变化。
二、审批程序
《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称“137号文”））规定，“凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批。未经批准，不得压覆重要矿产资源。”但需要注意的是：（1） 建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不做压覆处理；（2）矿山企业在本矿区范围内的建设项目压覆矿产资源不需审批。
（一）审批机关
建设项目压覆重要矿产资源由省级以上自然资源行政主管部门审批；压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的由自然资源部审批。需要明确的是：各地自然资源部门对具体的审批程序可能存在差异，具体以各地规定为准。
（二）基本程序
1.建设项目选址前，建设单位应向省级自然资源主管部门申请查询矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。不压覆重要矿产资源的，由省级自然资源管理部门出具未压覆重要矿产资源的证明。
需要明确的是：2019年5月14日，自然资源部发布《关于取消一批证明事项的公告》（2019年第23号）附件二第9项已明确规定取消未压覆重要矿产资源证明，该证明取消后业务办理强调信息共享。2020年4月28日，自然资源部办公厅《关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函【2020】710号）载明：“做好取消压覆矿产资源储量登记后的工作衔接，建立建设项目压覆重要矿产资源查询服务系统，方便建设单位通过互联网预查询。目前，自然资源部已经建立了“全国矿业权人勘查开采信息公示系统”，通过该系统可以查询矿产资源地理位置等信息。另各地也已经陆续建立了“建设项目压覆重要矿产资源查询系统”，故特别提醒建设单位注意，在具体项目实施前，做好查询工作，从而对建设项目是否涉及压覆矿产资源清楚知悉。
2.依据上述第1项查询后，若涉及压覆重要矿资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，依法向自然资源部门履行报批程序。
3.建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，建设单位还应同时与矿业权人签订压覆协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。
根据《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）规定：“在用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。在用地报批阶段，建设项目涉及压覆重要矿产资源的，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续；同时，省级国土资源主管部门应督促建设单位与矿业权人签订补偿协议，按规定办理压覆矿产资源审批和登记手续。对未签订补偿协议、未办理压覆矿产资源审批登记手续的，省级人民政府不得转发用地批复、市（县）人民政府不得供地。
4.根据“137号文规定”，建设单位应在收到同意压覆重要矿产资源的批复文件后 45个工作日内，到项目所在地省级国土资源行政主管部门办理压覆重要矿产资源储量登记手续。但《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）规定，自2020年5月1日起取消矿产资源储量登记事项，明确自然资源主管部门依据矿业权人或压矿建设项目单位矿产资源储量评审备案申请，对矿产资源储量报告进行审查，出具评审备案文件。
三、矿产资源压覆纠纷性质分析
矿产资源压覆常见纠纷主要体现为项目建设人与矿业权人之间的纠纷，就项目建设人和矿业权人而言，二者之间系平等的民事主体，故该纠纷系发生在平等民事主体之间的纠纷。实务中，矿产资源压覆纠纷常见案由主要为物权纠纷、侵权纠纷等。
作为民事纠纷而言，因补偿未能妥善解决是常见纠纷的典型。为解决补偿问题，十三届全国人大三次会议时田永东代表提出：基于建设方和矿权人在其签署协议时很能就赔偿事项达成一致的考虑，提出《关于建设项目压覆重要矿产资源给予适当补偿的建议》，自然资源部矿产资源保护监督司最终回复（自然资人议复字【2020】053号）“矿业权人获得矿业权后，建设项目需要压覆区域内矿产资源的，此时矿业权人与建设项目实施主体属于平等民事主体之间的权利义务关系，不涉及国家矿产资源所有者，通过直接退还压覆区域矿业权出让收益或等量置换资源的方式，由国家代建设项目实施主体给予矿业权人补偿，并不恰当，涉事双方应按照市场经济原则和法治精神协商解决。”从上述回复也可以进一步印证建设项目实施主体与矿业权人之间因矿业权压覆产生的纠纷系民事纠纷。
四、矿产资源压覆要点问题
（一）依法履行相关手续后实际压覆矿产资源
不构成侵权，但仍应承担补偿责任。
在喀什乾元矿业有限公司与新华喀什齐热哈塔尔水电开发有限公司财产损害赔偿纠纷案中（(2020)最高法民申5976号），法院认为齐热哈塔尔水电公司在拟建设水电站过程中已进行了必要的勘查，谨慎地履行了注意义务，并获得了合法的项目审批手续。因此，齐热哈塔尔水电公司的建设行为不存在过错，其建设行为压覆乾元矿业公司已取得探矿权的矿产资源不构成侵权。虽然齐热哈塔尔水电公司不构成侵权，但如因其压覆行为给乾元矿业公司带来损失，乾元矿业公司有要求其补偿的民事权利。
通过上述案例可以看出，压覆矿产资源后是否承担补偿责任的核心在于是否因压覆导致矿业权人无法进行勘查开采，而非取决于建设项目实施人有无过错。为尽量规避该类风险发生，建议建设项目实施主体在项目实施前与自然资源管理部门做好查询工作，尽可能从源头上避免压覆矿产资源。当然，若确需压覆的，则依法履行审批程序，并按约定对矿业权人补偿。
（二）建设项目与矿区范围重叠而不影响
矿产资源正常开采的，不作压覆处理。
在宜阳县丰新长石矿业有限公司与国家电网有限公司、国网浙江省电力有限公司侵权责任纠纷案（(2021)最高法民申6413号）中，法院查明根据测绘图，国网浙江电力公司案涉塔基连线可能存在穿越矿区边缘，且国网浙江电力公司也承认塔基连线的垂直下方与矿区的东北部有极少重叠的情况。然丰新公司并未举证证明该重叠影响矿区开采，且截至目前丰新公司并未进行开采，也未提交证据证明当地电力设施产权单位或管理部门不同意其对案涉矿体进行开采。丰新公司称案涉电力项目客观上增加了审批难度，必然存在损失，但该情形系或然状态，并非必然发生。国网浙江电力公司在电力工程建设前是否对压覆矿产资源进行调查均不影响本案处理结果，故丰新公司以此要求国网浙江电力公司承担侵权责任的再审理由不成立。
上述案例进一步印证了“137号文”的规定，即建设项目虽与矿区范围重叠，但不影响矿产资源正常开采的，不作压覆处理。同时，通过上述案例我们可以看到，矿业权人若要主张损失，则需损失实际发生且能举证证明，仅凭主观认定可能有潜在损失进而主张赔偿，难以获得支持。
（三）补偿责任的承担
建设项目压覆矿产资源时，项目建设方对矿业权人的补偿标准，实务中不同司法机关有不同的裁判标准，具体如下：
1.按直接损失进行补偿
在喀什乾元矿业有限公司与新华喀什齐热哈塔尔水电开发有限公司财产损害赔偿纠纷案中（(2020)最高法民申5976号），乾元矿业公司除要求赔偿矿业权实际损失及利息外，还主张了3000万元的可得利益损失。然法院认为，根据“137号文”的规定，补偿的范围原则上应包括：（1）矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；（2）所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。从上述规定可知，补偿范围为直接损失，并不包括经营利润等间接损失，故法院最终未支持乾元矿业公司关于可得利益损失的主张。
2.法院酌情认定矿业权补偿金额
在国网辽宁省电力有限公司与建昌县金钻矿业有限公司侵权责任纠纷案中（(2020)最高法民申6762号）中，法院认定电力公司的案涉线路工程对金钻公司的矿产资源构成压覆，且该线路建设未取得相关国土资源部门出具的压覆矿产资源审批手续，致使金钻公司的探矿权无法继续开发利用，应当承担相应的赔偿责任。就赔偿金额，一审法院委托评估机构认定案涉探矿权的价值是3366.45万元。二审法院因电力公司架设高压线路亦是国家基础建设，有利于社会经济的发展，酌定应赔偿损失为1200万元。最高人民法院再审时认为二审酌定赔偿金额并无不妥，维持了二审判决。
3.经营损失也应予以赔偿
在重庆市黔江区银富矿业有限公司与中铁建渝东南（重庆）高速公路有限公司财产损害赔偿纠纷案中（(2022)渝04民再6号），法院认定由于中铁建高速公路公司对沿溪沟采石场矿区进行部分压覆，导致银富矿业公司于2018年8月全面停产，此时银富矿业公司获得的采矿权许可期尚未到期，银富矿业公司在采矿权许可期到期前的经营损失，中铁建高速公路公司应予补偿。最终法院按照普华评估公司的评估结论认定银富矿业公司的经营损失为130.36万元。
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