采矿权灭失、终止，还是采矿权消灭？——三谏矿法修改
- 2022-05-31 11:07:41
- 来源：雨仁矿业律师
- 作者：法缘法友
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2022年5月6日，中国人大网发布了《全国人大常委会2022年度立法工作计划》，矿产资源法（修改）属于24件拟“初次审议的法律案”之一。于是矿法修订再次引起业内人士的强烈关注。
往前追溯，2019年12月底，自然资源部曾就《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）向社会公开征求意见，随后自然资源部形成《矿产资源法（修订草案）》（送审稿），报送国务院。在司法部主持下，《矿产资源法（修订草案）》又多次征求意见，形成多个版本的征求意见稿。
一、问题的提出
《矿产资源法（修订草案）》（2019年12月征求意见稿）曾有两个条款使用了矿业权灭失[1]的概念，而没有使用矿业权终止或消灭。但是，后来的《矿产资源法（修订草案）》一方面取消了矿业权灭失登记，另一方面将“采矿权的灭失”修改成了“采矿权的终止”，并明确规定了专门的采矿权终止情形。
于是，采矿权能否灭失，是使用采矿权终止，还是使用采矿权消灭的法律术语，就成为修改矿法、完善矿法必须面对的一个基本问题。
二、采矿权灭失的出处
现行《矿产资源法》《民法典》等法律行政法规并未规定采矿权灭失，关于采矿权灭失的用语，最早出现于《国土资源部关于印发<探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）>的通知》（国土资发〔2003〕197号），该文件第八条规定，采矿权灭失的矿产地、探矿权灭失的可供开采的矿产地属于主管部门应当以招标拍卖挂牌新设采矿权的情形之一。随后，《关于对探矿权采矿权灭失等有关问题的复函》（国士资厅函〔2005〕517号）对探矿权或采矿权灭失进行了界定，探矿权或采矿权灭失是指：逾期不办理延续登记手续自行废止的探矿权或采矿权；已经办理了勘查许可证、采矿许可证注销登记手续的探矿权或采矿权；受到行政处罚，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证的探矿权或采矿权；2006年1月，《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发（2006）12号）对采矿权灭失后可直接出让采矿权再次进行了确认。
与采矿权灭失相近的一个概念是采矿权终止和消灭，我国现行《矿产资源法》《民法典》等法律行政法规中并未使用采矿权终止或消灭的法律术语，但根据《民法典》第三百二十九条，依法取得的采矿权受法律保护。《民法典》作为我国第一部民事基本法典，2021年1月1日施行，体现了我国最大的立法共识。故，从《民法典》中考察灭失、终止和消灭的法律语境，可为得出正确结论提供思路。
三、《民法典》关于灭失、终止和消灭的法律规定及分类
（一）《民法典》关于灭失的相关规定
据统计，在《民法典》中共有35个条款使用了“灭失”用语，共使用42次，主要包括不动产或者动产灭失、遗失物灭失、宅基地灭失、担保财产灭失、质押财产灭失、留置财产灭失、标的物灭失风险、提存标的物灭失的风险、在途标的物灭失的风险、标的物试用期内灭失风险、赠与财产灭失、租赁物灭失、旅客托运的行李灭失、货物灭失、保管物灭失、仓储物灭失、遗产灭失等。
故，《民法典》中灭失的对象都是特定的动产或不动产，不适用于特定权利。例如《民法典》第三百六十四条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。
（二）《民法典》关于终止的规定及分类
终止在《民法典》中共出现62次，分布于44个条款，主要用于表述如下情形：
一是终止关系类，例如终止民事法律关系、监护关系终止、权利义务关系终止、权利义务终止、债权债务终止、终止合同权利义务关系、婚姻关系终止等。
二是法人终止类，例如非营利法人、机关法人终止、委托人终止、受托人终止、遗嘱继承人终止、受遗赠人终止等。
三是合同终止类，例如合伙合同终止、物业服务合同终止、终止基础交易合同等。
四是终止行为类，例如行为终止、终止履行、终止采取措施、终止妊娠、代理终止等。五是代理权终止，或授权终止。
五是其他情形，主要包括附终止期限、非法人组织终止、约定终止情形等。
（三）《民法典》关于消灭的相关规定及分类
《民法典》中共使用34次“消灭”用语，散布于28个条款，可分为五类。
第一类是民事行为能力、权利能力的消灭，例如第五十九条规定，法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。
第二类是物权消灭，主要有不动产物权消灭、船舶航空器和机动车等物权的消灭、建设用地使用权消灭、宅基地使用权消灭、居住权消灭、地役权消灭、担保物权消灭、留置权消灭等，例如第二百一十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力；第三百六十条规定，建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回权属证书。
第三类是形成权、请求权消灭，主要有撤销权消灭、解除权消灭、请求权消灭等，例如第一百九十九条规定，法律规定或者当事人约定的撤销权、解除权等权利的存续期间，除法律另有规定外，自权利人知道或者应当知道权利产生之日起计算，不适用有关诉讼时效中止、中断和延长的规定。存续期间届满，撤销权、解除权等权利消灭。第四百六十二条第二款规定，占有人返还原物的请求权，自侵占发生之日起一年内未行使的，该请求权消灭。
第四类其他权利消灭，例如债权消灭、债权的从权利消灭、债权人领取提存物的权利消灭、（其他债务人对债权人的）债务在相应范围内消灭、保证人拒绝承担保证责任的权利消灭；例如第二百二十一条规定，当事人签订买卖房屋的协议或者签订其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起九十日内未申请登记的，预告登记失效。
第五类是描述权利消灭的原因，例如消灭不动产物权的合同、司法文书政府征收决定等导致物权消灭、因合法建造拆除房屋等事实行为消灭物权、（善意受让人取得动产后，该动产上的）原有权利消灭、不动产或者动产被征收征用致使用益物权消灭等；例如第三百二十七条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。
四、采用采矿权消灭法律术语更科学的主要理由
第一，法律上所说的“灭失”通常是指动产或不动产由于地震、自然灾害、火灾等原因而导致其不复存在；而法律上的“消灭”，是指权利人享有的权利由于某种事实的出现而导致权利的丧失。根据物权法定原则，采矿权作为用益物权，其设立、变更、转让、消灭只能由法律设定，故，行业主管部门制定的有关规范性文件所使用的探矿权灭失、采矿权灭失规定不能与《民法典》基本原则及相关规定相冲突。
第二，权利可以消灭，但权利客体可以灭失。例如第三百六十四条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。”
第三，使用用益物权终止不符合法律体系术语一致性的法理及惯例。一是《民法典》虽然也规定了代理权、授权终止，但该权利类型明确与采矿权不同，不具有类比性。二是《海域使用管理法》第二十九条[2]使用了海域使用权终止的概念，但考虑到该法制定于2001年，属于旧法，且与《民法典》关于物权消灭的规定相冲突，因此，该法关于海域使用权终止的规定不能成为采用“采矿权终止”的依据。三是《城市房地产管理法》第二十一条关于“土地使用权因土地灭失而终止”规定，也不能成为采用“采矿权终止”的理由，因为该法制定于1994年，最近修订于2019年，相对于《民法典》而言，属于旧法，且该规定与作为民事基本法律的《民法典》第三百六十条关于建设用地使用权消灭的规定不协调。
第四，《民法典》第三百二十七条规定了用益物权可能由于不动产、动产的征收、征用而消灭，由于采矿权属于用益物权的一种，因此，遵循法律逻辑及法律体系中法律术语的一致性，应使用采矿权消灭，而不能“创新”使用采矿权灭失或采矿权终止。
立法是一门科学，“科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信，就是说，不要迷信。中国人也好，外国人也好，死人也好，活人也好，对的就是对的，不对的就是不对的，不然就叫做迷信。要破除迷信。不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。”[3]法律条款由一系列法律术语组成，法律体系是由一部部术语科学明确、权利义务设置均衡、惩戒适当的法律构成，有些术语是通用的，有些是专用的，但法律用语和法律术语都必须科学、严谨、减少歧义，避免法律体系内的不协调或不相容。立良法更需要科学的态度，因为“‘良法是善治的前提。’法非从天下，非从地出，发于人间，合乎人心而已。’”[4]希望矿法修订之路成为凝聚矿业从业人员、管理人员、实务人员及理论界共识的过程，从而实现良法善治，推动我国矿业可持续发展和矿业企业高质量发展。
[1] 第二十五条第二款 矿业权的变更、续期、转让、抵押、灭失，应当进行登记，自记载于矿业权登记簿时发生效力。
第三十四条第二款 矿业权人应当履行生态修复义务，按照矿业权出让合同和矿产资源勘查方案、开采方案开展矿区生态修复工作，边生产、边修复。矿业权人的生态修复义务不因矿业权的灭失而免除。
[2] 《海域使用管理法》第二十九条 海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。
海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。[3] 毛泽东：《毛泽东文集》第六卷之《关于中华人民共和国宪法草案》，第330页。
[4] 习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设》（2022-02-15《求是》）
范小强律师
北京市雨仁律师事务所
合伙人律师
以上内容来源于公众号：雨仁矿业律师
