基于规划实践的国土空间“双评价”审视与反思
- 2022-06-23 10:38:09
- 来源：中国国土资源经济
- 作者：孙爱博
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导 读
“双评价”是编制国土空间规划的重要依据，在国土空间规划中发挥着基础与先导作用，但其科学性与实用性却受多因素制约，影响了规划结果的合理性与准确性。文章结合地方“双评价”与“三线”划定实践，提取“双评价”结果中的多宜性区域，分析空间多宜性对“双评价”结果指导规划决策的影响，识别“双评价”结果与规划最终方案的差异，审视“双评价”在国土空间规划工作中的定位与作用，反思其在指导规划决策中存在的缺陷，并从完善“双评价”技术体系、充分发挥“双评价”指导作用、构建多元化决策支持系统等方面提出相关建议。
本文引用信息
孙爱博，公云龙，金志丰，侯湖平，张绍良，赵 健，基于规划实践的国土空间“双评价”审视与反思[J].中国国土资源经济,2022，35（5）:63-69
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引言
2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《省级空间规划试点方案》，将开展基础评价作为试点主要任务之一，强调开展资源环境承载能力评价与国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”），为划定“三区、三线”奠定基础。2018?年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上提出，要按照“多规合一”的要求，在“双评价”的基础上，抓紧完成长江经济带“三线”划定工作，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制。2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，强调要以“双评价”为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。2020年1月，自然资源部办公厅印发《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（简称“双评价”技术指南），为“双评价”实践提供指导。这一系列战略要求与政策意见都明确了“双评价”在国土空间规划决策中的基础性作用，也体现了其在我国国土空间规划编制中的地位，“双评价”已然成为国土空间规划重要的前置性工作环节。
然而，随着全国国土空间规划工作的推进及相关研究的不断深入，学界对“双评价”技术方法的科学性与实用性产生较大争议，主要表现在以下两方面：一是资源环境承载力与国土空间开发适宜性的概念与内涵界定不够明确，科学机理与内在逻辑不清；二是“双评价”技术方法不科学，评价指标体系构建缺乏依据。从“双评价”的实践方面来看，现有研究多为“双评价”方法体系在国土空间规划中的实践应用或基于“双评价”的“三区三线”划定方法探讨。但国土空间“三区三线”划定不是一个简单的技术过程，而是一个多方参与者价值表达的权衡过程。在这样一个多方利益交互过程中，“双评价”结果在何种程度上能够辅助规划决策的形成？规划决策又在多大程度上依赖于“双评价”结果？这是解答“双评价”在国土空间规划中先导性作用的重要问题，然而当前对此类问题的研究并不充分。
为此，本文基于某县国土空间“双评价”与“三线”划定实践，首先叠加该县城镇建设适宜性、农业生产适宜性与生态保护重要性评价结果，分析国土空间的多宜性特征，其次套合该县国土空间“三线”划定方案，分析“双评价”结果与规划方案的一致性与差异性，从实践层面反思当前“双评价”技术方法辅助规划决策的不足，以期为“双评价”技术方法的改进与我国国土空间规划决策体系的优化提供参考。
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“双评价”在国土空间规划编制中的应用与困境
1.1 以“双评价”为基础的国土空间规划编制过程
“双评价”以国土空间高质量发展为目标，通过分析区域资源禀赋与环境条件，研判国土空间开发利用问题与风险，形成承载规模与适宜性评价结果，为国土空间开发保护格局优化、“三线”划定等提供基础性依据。当前，“双评价”在国土空间规划编制与国土空间治理中的支撑性与基础性作用逐渐成为基本共识。
我国国土空间规划编制可划分为“双评价”预判与规划方案决策两个过程（图1）。首先，规划师（技术人员）依据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》针对规划区生态保护、农业生产和城镇建设三大核心功能开展本底评价，形成“双评价”成果，用以表征特定国土空间对农业生产与城镇建设的承载规模，以及对开发利用活动的适宜程度与生态保护的重要程度。“双评价”预判结果的形成过程主要依托于指标体系构建与计算，是基于模型的决策，是客观的事实判断过程。其次，依据“双评价”结果，政府与规划人员沟通协作并结合地方国土空间利用现状与规划目标，完成国土空间规划最终方案的决策。规划方案的决策过程一定程度上依托决策者价值体系，是基于决策者价值偏好的决策，是主观的价值判断过程。
图1 以“双评价”为基础的国土空间规划编制过程
长期以来，各类自然资源分属不同职能部门管理，缺乏综合统筹，“双评价”将所有自然资源统一摸底、统一考虑、统一分析，找准问题、精准评估，为此提供整合契机。“双评价”具有技术理性优势，通过测算可确定资源、环境与社会经济的承载规模，识别现状问题与潜在风险，明确保护性指标；同时可得到农业生产、城镇建设适宜性评价结果与生态保护重要性评价结果，在统筹市县“三线”划定、指标分配、永久基本农田补划、城镇开发边界划定、政策差别化供给等方面给予客观指导。此外，“双评价”可建立自然资源部门同生态环境、农业农村、水利等其他相关部门对国土空间利用的认知与共识，为国土空间规划编制提供决策支持。
1.2 “双评价”支撑国土空间规划决策的困境
(1)空间多宜性、利益多元化、利用排他性共同限制了“双评价”的指导作用。国土空间是以生态空间、农业空间、城镇空间等自然地理空间为基底，同时受人类社会活动影响的人地耦合系统，是国土空间规划与“双评价”的作用对象。国土空间具有多功能性与多用途性，是多宜的。例如城市周边的耕地，土壤肥沃适宜耕作；同时地势平坦、环境容量较好，适宜建设。“双评价”结果则会显示该区域同时具有较高农业生产适宜性与城镇建设适宜性，可满足多种需求。然而，国土空间的利用排他性使得同一国土空间在同一时间只能实现一种空间用途，一旦确定某一空间界限的一种用途，就必然使之失去其他用途。在新的历史条件下，人们对可持续发展、城市蔓延、生态环境等多元发展目标的关注形成了多样化的国土空间规划利益导向。空间多宜可满足不同群体的多样化需求，但利用排他使其无法同时满足所有人，在此条件下，决策者的价值体系与主观偏好将成为规划方案形成的主要依据。因此，只要国土空间多宜冲突与决策主体多元化价值存在，“双评价”结果支撑规划决策的作用就只能是有限的。
(2)技术理性制约“双评价”的科学性与实用性。在技术理性下，“双评价”结果的合理性取决于各类评价指标与阈值的有效选取，然而实践中指标选取不符合地方实际、阈值确定依据不足等问题突出，使得评价结果往往与评价区域实际情况有所出入，制约了“双评价”的科学性。例如某市级生态保护重要性评价将特殊物种保护作为生物多样性维护的重要指标，导致其下辖某县300多平方千米的园地被划为生态极重要区，与当地实际严重不符，后该县又根据生态红线评估调整规则及地方实际对评价结果进行了修正。需要认识到，“双评价”只是从开发与保护视角对国土空间展开的一次综合性技术评估，其结果只能帮助地方政府与规划人员客观了解地方资源本底条件，为国土空间优化布局提供决策参考，而并不能代替决策。在国土空间规划编制实践中，除“双评价”结果外，地区“三调”结果与各类指标约束也是影响规划方案形成的重要因素，规划决策很大程度上取决于地方实际与政府意志。因此，应当客观认识“双评价”支撑国土空间规划编制的作用，单纯的“双评价”技术手段并不能直接应用于“三线”划定等实际工作中，技术理性并不能完全取代国土空间规划决策中的价值判断与各方博弈。
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“双评价”的地方实践分析
2.1 “双评价”结果中的空间多宜性评估
2.1.1 国土空间多宜性区域识别
利用ArcGIS对某县生态保护重要性、城镇开发适宜性、农业生产适宜性评价结果进行叠加分析，识别空间多宜性区域，共划分为12种多宜区域类型，其面积及占比情况如表1所示。其中H代表高适宜，M代表中适宜，L代表低适宜，“城H 农M 生L”表示“双评价”结果为城镇建设高适宜、农业生产中适宜、生态保护低适宜的区域。
“双评价”结果显示，该县25.91%的国土面积为用途多宜区域，“双评价”结果对此类区域规划利用方式的决策参考价值不高。从不同子类型来看，城镇建设高适宜、农业生产高适宜、生态保护低适宜区域（城H农H生L）占比较大，映射地方“三线”划定中永久基本农田与城镇开发边界间矛盾难以协调的困境，也进一步表明“双评价”作用的有限性。其他两类占比较大的多宜冲突分别为城镇建设低适宜、农业生产低适宜、生态保护低适宜区域（城L农L生L），城镇建设中适宜、农业生产低适宜、生态保护中适宜区域（城M农L生M）。需要指出的是，该县农业生产低适宜区（农L）占其国土总面积的44.79%，与该县的主体功能定位和该县作为全国重要的商品粮生产基地的实际情况差距较大，这可能与“双评价”评价指标选取针对性不强有关。从空间分布来看，多宜性冲突的分布零碎且面广，几乎遍布整个县域，仅凭此结果，难以有效指导规划决策。
2.1.2 国土空间多宜性对规划方案冲突的影响
调研知悉，由于上级政府未下达明确的新增建设用地指标，地方城镇开发边界多采用高中低多情景多方案的划定方法。高方案（H方案）代表自下而上的发展诉求，充分体现了地方各主体的发展意图。低方案（L方案）则代表自上而下的严格管控，是一种以“零增量+流量转增量”为主的存量更新规划，其特征在于保障现有已建及已批用地，进而通过布局优化与存量调整保障重大项目用地。高低方案冲突区一般是各地规划决策最易产生分歧的区域。因此，本文首先对某县城镇开发边界划定中的高方案与低方案进行叠加分析，剔除高低方案一致区，得到高低方案冲突区。其次，将规划方案的冲突区与“双评价”结果中的多宜性区域叠加，分析空间多宜性对规划方案冲突的影响，评估“双评价”结果在此类模糊地带发挥的决策指导作用。
叠加分析结果（表2）显示，H方案有而L方案无的区域是高低方案的主要冲突区，面积为93.02km2，占该县总面积的6.41%。在高低方案冲突区中，34.05%的区域存在功能多宜性冲突，表明空间多宜性对规划方案间冲突的形成具有较大影响。从空间分布来看，高低规划方案的冲突多分布在城镇周边的城乡交错带，这类城镇扩张的重点区域往往也是多宜性区域，在利用方式的决策中也最易产生矛盾与冲突，但“双评价”结果却不能为此类冲突易发区域的规划决策提供有效支撑。
2.2 “双评价”结果与规划方案的差异性
检验规划方案与“双评价”结果的吻合程度是检验“双评价”对国土空间规划编制实践指导意义的重要方面。本文将某县“三线”划定初步方案（该县综合高低方案得到的折中方案）与“双评价”结果进行叠加分析，得到该县城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线边界内对应主导功能的适宜性状况，分析规划方案与“双评价”预判结果的一致性与差异性，从而可在一定程度上评估“双评价”结果的合理性和对规划方案的支撑度。
“三线”内三类功能的适宜性比较结果（表3）显示，该县“三线”划定方案与“双评价”预判结果存在一定差异。具体表现在：①城镇开发边界内城镇建设适宜性优势区域仅占26.67%，有37.16%的区域更适合农业生产或生态保护。②永久基本农田划定结果与评价结果的一致性相对较高，60.34%的区域农业生产适宜性占优势，但也有20.03%的区域更适合城镇建设或生态保护。③三条边界内分别有36.17%、19.63%、48.07%的决策模糊区，依靠“双评价”结果难以区分不同用途的适宜性。
通过调研得知，造成“三线”划定方案与“双评价”结果存在差异的原因，主要在于市级下达的“双评价”结果与地方资源环境状况差异较大。市级下达的“双评价”结果显示该县城镇建设高适宜区面积占比较低，基本为一般适宜区，由此造成了城镇开发边界内大量区域的城镇开发建设适宜性低于农业生产适宜性或生态保护重要性。究其原因，上级政府在开展城镇开发建设适宜性评价时，没有充分考虑地方资源环境的特殊性，对环境容量的分析不够科学，影响了最终评价结果的合理性。该县后来依据交通干线可达性、交通网络密度等因子对城镇建设适宜性评价结果进行修正，并依修正后结果划定城镇开发边界。
市级“双评价”结果显示，该县西南部的大范围林果种植区为农业生产低适宜区，这也与该县实际不符。该区域是全国重要的水果产区，目前有连片果树栽植，面积达45万亩，年产量为60万吨，是引领全县农业产业化和现代化的龙头。造成差异的原因之一在于市级“双评价”利用精度较低的气象插值结果，错误地将该区域划分为农业气象高风险地区；原因之二在于该地区土壤粉砂含量高，耕地质量评价等级低，但该区域沙质土壤却有利于果树生长和水果品质的提高，因此该区域并不应被评价为低适宜区。
该县城镇开发边界与永久基本农田中存在的生态保护高重要区主要分布在西南部林果种植区，此区域在市级“双评价”中显示为特殊物种保护区，并在生态服务功能重要性评价中被划定为高等级。然而该县特殊物种主要是指名优果树品种，由此也错误地认定该县永久基本农田边界内大面积区域的农业生产适宜性低于生态保护重要性。
综上，“双评价”基础数据的权威性与可靠性不足，“双评价”指标体系与地方实际衔接不够，“双评价”中采用的技术方法不科学是导致该县“三线”划定方案与“双评价”结果差异的重要原因，未来需进一步完善“双评价”技术体系。
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结论与建议
本文首先梳理了以“双评价”为基础的国土空间规划编制过程，分析了“双评价”支撑国土空间规划决策面临的困境；其次，基于某县“双评价”结果识别了国土空间多宜性区域，结合县域“三线”划定实践分析了空间多宜性对国土空间规划冲突的影响，进而探析了导致国土空间规划方案同“双评价”结果差异的原因，从实践层面反思“双评价”的科学性与实用性。
结果表明，国土空间多宜性是客观存在的事实，该县25.91%的区域在“双评价”结果中均显示为多宜区域。国土空间多宜性较大程度上导致了国土空间规划方案的冲突，国土空间规划方案冲突区中超过1/3的区域为多宜性区域，使得“双评价”结果不足以直接支撑国土空间规划决策。“双评价”结果与国土空间规划方案存在较大差异，主要原因在于“双评价”指标选取不符合地方实际、阈值确定依据不足。针对上述问题，本文从完善“双评价”技术体系、充分发挥“双评价”指导作用、构建多元化规划决策支持系统等方面提出建议。
3.1 以不同层级国土空间规划需求为导向，完善“双评价”技术体系
“双评价”技术指南将“双评价”工作重心设置在省、市级层面，要求县级政府参考市级“双评价”结果开展规划编制工作。然而不同层级政府编制规划的重点和内容有所差异，对“双评价”结果的需求也不同。省、市级政府重点关注其下辖行政区的主体功能，对评估精度要求不高；但县级政府需要在更为精细的尺度上做出规划决策，需要对地方实际指引性更强、精度更高的评价结果。因此，不仅要做好“双评价”工作在省与市之间的充分衔接，更要探索建立面向县级层面的“双评价”弹性与反馈机制。首先，要考虑地方实际，避免“一刀切”式评价指标体系，保证基础数据的权威性、准确性与时效性；其次，允许县级通过评价模型或参数修正得到更加符合实际需求的评价结果，把握评价结果的尺度与精度；最后，要考虑耕地“非农化”现状对农业生产适宜性评价结果的不利影响，必要时进行相关修正，提升农业生产适宜性评价结果的可靠性。
3.2 充分发挥“双评价”的指导性作用，科学划定国土空间开发与保护格局
“双评价”结果与规划方案的差异性一方面来源于“双评价”技术体系的不完善，另一方面也可能与地方政府在规划决策中对“双评价”结果的重视程度不够有关。研究结果显示，某县规划方案冲突区域中仍有超过60%的区域为非多宜性区域，这部分冲突并非由客观存在的空间多宜性导致，而可能与决策者的价值冲突有关，进一步反映出决策者对“双评价”指导作用的认知与认可程度不够。因此，在规划实践中要充分发挥“双评价”的指导作用，探索建立基于“双评价”的国土空间规划各项专题研究方法，实现“双评价”由前置性指导向全过程指导的转变，以科学合理的“双评价”结果支撑划定国土空间开发与保护格局。
3.3 客观看待“双评价”多宜性结果，构建多元化国土空间规划决策支持系统
多宜性是国土空间客观存在的特性，“双评价”的多宜性结果难以避免。因此需要客观看待空间多宜导致的“双评价”结果缺陷，并纳入沟通协商、目标权衡等其他决策方法对此进行弥补进而辅助规划决策，形成多元化的国土空间规划决策支持系统。面对多宜性区域，首先，要重视各方利益的合理表达，可以成立规划编制协商专门机构，充分吸纳各级政府、规划部门、公众等的不同诉求，通过有效沟通与协商，形成各方均可接受的规划方案；还可以借助受各方信赖的权威力量，与利益主体协商并进行有效引导，为其提供保障机制与政策支持，促使各方就规划问题达成一致。其次，要强调规划总体目标的实现，寻求解决冲突的可行替代方案，实现国土空间规划多元目标的有效权衡。
作者信息
孙爱博（1997—），女，河北省唐山市人，中国矿业大学土地资源管理专业博士研究生，主要从事国土空间规划、土地利用权衡决策方面研究。
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