《矿业权出让收益征收办法》的七大亮点和五大遗憾（完整版）
- 2023-06-05 17:44:12
- 来源：雨仁矿业律师
- 作者：范小强律师
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 《矿业权出让收益征收办法》的七大亮点和五大遗憾（完整版）
2023年4月14日，财政部、自然资源部、国家税务总局联合印发《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号，以下简称“10号文”），自2023年5月1日起施行，《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号，以下简称“35号文”）、《财政部 自然资源部关于进一步明确矿业权出让收益征收管理有关问题的通知》（财综〔2019〕11号）同时废止。
结合35号文及近年来的矿业权出让收益征收模式的改革，笔者总体认为，相对于35号文而言，10号文通过调整征收方式、规范矿业权出让收益市场基准价、起始价、调整矿业权出让收益评估规则等措施阶段性缓解了业内人士对于35号文的激烈情绪，有进步、有亮点，但是10号文关于出让收益率征收的竞争情形中固定金额部分与逐年缴纳相结合模式是否真正降低矿业权人探矿权阶段的缴费压力，还要与竞买规则科学设定、起始价公平及超过特定金额的起始价能否分期缴纳等配套制度制定及落实有关，如果配套制度不附随、不科学、不协调，可能出现事与愿违局面；而且相对于矿业企业可持续发展及矿业强国所需的科学、高效、协调的矿业权出让体制机制及业内人士的普遍期待，尚有五大遗憾。
就像《财政部、自然资源部、税务总局有关负责人就<矿业权出让收益征收办法>答记者问》中指出“统筹考虑，先易后难，把握好调整政策的时度效。对看得准、企业反映强烈的问题先行解决完善，同时，继续深化研究，不断健全相关制度”的，希望10号文不是终点，而是完善矿产资源法关于出让金及相关条款的起点，特别是在探矿权出让方式及出让收益方面。2023年5月29日，中国人大网公布了《全国人大常委会2023年度立法工作计划》，《矿产资源法》（修改）将于年内首次提请审议。不管是矿业从业者，实务届人士及矿法理论研究者，还是政策制定者都必须思考，何种探矿权出让制度及配套的出让收益征收机制才能推动政府、资本方、探矿权人、勘查技术方等利益主体敢于投入，保障不同主体的合法权益，进而实现增储上产，保障矿产资源产业链供应链安全。
一、10号文的七大亮点
亮点1：规范矿业权出让收益评估中评估年限、资源储量等参数选择，维护评估结果的严肃性和科学性
2017年10月25日，为了落实35号文，中国矿业权评估师协会根据原国土资源部要求制定了《矿业权出让收益评估应用指南(试行)》（以下简称“指南”），于2017年11月1日起施行。观察相关评估实例，目前，对于矿山服务年限超过30年矿业权出让收益评估中，评估金额畸高的主要原因一是矿业权范围内的资源储量（包括预测的资源量（334）？）均为评估利用资源储量；二是评估期限覆盖了矿山服务年限，而超过法定采矿许可证最长30年期限之后的评估科学性存在问题。这是矿业权出让收益金额评估动辄达数十亿，甚至上百亿的原因之一，特别是大型、超大型煤矿探矿权出让领域。
对此，在尊重矿业权评估规律和矿产资源开发规律的基础上，10号文规定，调整矿业权出让收益评估参数，评估期限最长不超过三十年，对于规范出让收益评估报告、防止出让收益评估总额虚高具有积极意义。对此问题，笔者曾在多个修改35号文的研讨会上指出，在35号文修订意见暂时难产的情况下，修改矿业权出让收益评估规则和限制评估服务年限是可以起到立竿见影效果的亡羊补牢措施。
亮点2：将单纯的按出让收益金额征收或按出让收益率征收变更为以出让收益率征收为主的两结合模式
35号文规定了以出让收益金额征收为主、出让收益率征收为辅的征收模式，并且将后者限定为资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高情形。
10号文改变了35号文的出让收益征收模式，这是一个重大改变；对列示于《按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的矿种目录（试行）》（以下简称《矿种目录》）内的144个矿种（占法定173个矿种的83.2%），分“按出让金额征收”和“逐年按率征收”两部分缴纳出让收益。其中，前者在探矿权出让环节依据竞争结果确定；后者由矿业权人在开采销售矿产品后依据销售收入一定比例（即出让收益率）按年缴纳。实际上，10号文规定的该种征收模式已在实践中出现过，例如前段时间沸沸扬扬的新疆若羌县瓦石峡南锂矿勘查探矿权60.8亿元出让事件，《新疆若羌县瓦石峡南锂矿勘查探矿权挂牌出让公告》显示，挂牌起始价：1580.9025万元，要求一次性缴纳挂牌竞争确定的出让收益（金额部分）；开采时，每年按照上年度销售收入的1.4%缴纳采矿阶段出让收益（收益率部分）。油气探矿权出让也实践过类似出让收益征收模式。
出让《矿种目录》之外的矿种，按照出让金额征收矿业权出让收益，主要适用于普通建筑用砂石土及石材类矿种。相对于《矿种目录》之内的矿种，由于涉及多个配套制度制约和影响，出让收益率征收对矿业权人的影响尚无法判断，但是，对于直接出让采矿权的第三类矿产而言，10号文规定了明确的分期缴纳规则，这有助于解决笔者曾长期呼吁的建筑石料采矿出让中分期缴纳期限乱象（有情趣这可查阅法缘法友微信公众号《砂石采矿权出让“火”热但“水”深，谋定后动见真功（修订版）》）。
亮点3：规范了出让金额分期缴纳情形，有利于降低矿业权人的资金缴付压力
相对于35号文第十三条规定的分期缴纳制度，10号文第十二条关于探矿权出让收益首次征收比例不得低于探矿权出让收益的10%且不高于20%的规定，可有效降低探矿权人的资金压力，但是由于该种缴费模式仅适用于29个矿种，故主要受益于直接出让采矿权的第三类矿产。
对于近年来建筑石料矿采矿权动辄高达几十亿元人民币的成交价，10号文第十二条关于采矿权出让收益分期缴纳规定对于缓解采矿权人的资金压力，集中精力、财力尽快完成矿山建设具有重要意义。例如2023年5月6日，九江市自然资源柴桑区分局挂牌出让“柴桑区朗山矿区建筑石料用灰岩矿”采矿权，出让公告指出“缴纳采矿权出让收益成交金额的20%，余下的80%均分11年缴清”，这明显将10号文作为政策依据，将有利于吸降低引投资者的资金交付压力。
亮点4：基于事权和财权相匹配原则，明确了海域矿业权出让收益的央地分配比例和跨管辖海域出让收益的分配比例
近年来，随着随着海砂采矿权出让的兴起，以及海域油气探矿权出让的推进，确立跨海域出让收益分配比例很有必要。对此，10号文规定，地方管理海域的矿业权出让收益，由中央和地方按照4:6的比例分成；其他我国管辖海域的矿业权出让收益，全部缴入中央国库。
关于海域油气矿业权范围同时跨省级行政区域与其他我国管辖海域的出让收益分配问题，按成交价征收的部分，按照海域管辖权确定具体征收机关，并按所占的海域面积比例分别计征；按出让收益率形式征收的部分，依据钻井平台所在海域确定具体征收机关。
亮点5：明确了财政、税务、自然资源主管部门在矿业权出让收益征缴体制中的权责
一是，延长了缴款期限。将矿业权人缴款时限从收到缴款通知书7日内延长至30日内，便于矿业权人筹集资金。
二是10号文明确了自然资源、税务部门之间的费源信息传递按照《财政部 自然资源部 税务总局 人民银行关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）的规定执行。
矿业权出让收益征缴流程如下图：
亮点6：确立了矿业权出让收益减缴和缓缴制度
我国《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十五条建立了探矿权使用费和探矿权价款减缴、免缴制度，规定对于国家鼓励勘查的矿种、鼓励勘查的区域，探矿权人提出申请经主管部门审查批准，可以减缴、免缴探矿权使用费和探矿权价款。原国土资源部与财政部曾专门制定了《探矿权采矿权使用费减免办法》（国土资发〔2000〕174号）予以落实，但是对于探矿权价款减缴、免缴并未有具体规范性文件予以落实。
10号文第二十条规定：“ 对国家鼓励实行综合开发利用的矿产资源，可结合矿产资源综合利用情况减缴矿业权出让收益”，明确建立了矿业权出让收益减缴制度，对于激励矿业权人加大技术创新力度，提高矿产资源综合开发利用、集约利用水平具有积极意义。对此，在矿产资源综合开发利用领先的矿山企业，可利用该政策，在充分准备相关支持材料的情况下，向自然资源部提出减缴矿业权出让收益申请。
亮点7：自然资源部承诺加强对矿业权出让收益市场基准价的监督指导，对起始价、销售收入的确定原则予以指导和规范，有利于全国矿业权出让市场的统一与公平
实践中35号文存在的一个重大问题就是不同地方关于矿业权出让收益市场基准价的大行径庭，笔者曾对此予以披露（详见法缘法友微信公众号：完善矿业权出让收益制度的具体建议——矿业权出让收益系列研究之九、正视探矿权“出让收益”征收中存在的问题，“立善法、求良治”！）。对此，10号文提出了如下要求，一是要求省级主管部门科学制定矿业权出让收益市场基准价，应考虑地质勘查工作程度、区域成矿地质条件以及资源品级、矿产品价格、开采技术条件、交通运输条件、地区差异等影响因素，科学设计调整系数，综合形成矿业权出让收益市场基准价；二是矿业权出让收益市场基准价经省级人民政府同意后公布执行，并将结果报自然资源部备案。三是矿业权出让收益市场基准价应结合矿业市场发展形势及时调整，既不能太频繁，也不能间隔时间太长，10号文将每两年更新一次，变更为三年。四是自然资源部应加强对省（自治区、直辖市）矿业权出让收益市场基准价制定情况的检查指导。
对于出让收益率征收出让收益而言，起始价对于协议出让更为重要，而对于竞争出让的挂牌和拍卖而言，竞价规则及竞买人数比起始价的确定更为重要。这就可以解释新疆若羌县瓦石峡南锂矿勘查探矿权挂牌出让时，挂牌起始价仅为1580.9025万元，但最终成交价却高达60.8亿元；而斯诺威公司54.2857%股权（公司控制了锂辉石采矿权）拍卖历史将给业内人士提供了生动的研究素材，2022年11月25日启动拍卖，起拍价2亿元，根据竞买规曾9次熔断，起到了一定的冷却、降低竞买人风险的作用。
需要注意的是，出让收益率征收确定的起始价不与资源储量挂钩，主要依据矿业权面积，综合考虑成矿条件、勘查程度、矿业权市场变化等因素确定；对于起始价征收标准，地方无权独立制定，由省级自然资源主管部门、财政部门参照自然资源部、财政部制定的起始价指导意见制定，报省级人民政府同意后公布执行。这有利于自然资源部作为矿产资源所有权人的代理人对国有自然资源资产进行统筹考虑及监督指导。
二、10号文五大遗憾
遗憾1：10号文并未区分探矿权出让的不同情形，分类制定征收模式，同时，没有同步制定出让收益的使用办法，以破解当前制约地质找矿突破主要体制机制
实践中，设定探矿权的勘查区块，一部分是空白区；一部分是国家财政投入部分资金，形成少量地质资料的；还有一部分是具有评审备案资源储量的，情形不同，性质不同，应分别适用不同的处理机制。前两种属于典型的风险勘探阶段，第三种属于典型的国家出让矿产资源资产。总之，在探矿权阶段，探矿权人并没有动用矿产资源，但国家却将其收取的探矿权成交价作为反映国家所有者权益的出让收益是不合适的。
2017年4月20日，国务院发布《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号，下称“29号文”），该文件要求：“财政部、国土资源部要牵头建立矿产资源权益金制度改革部际协调机制，强化统筹协调，明确职责分工，会同有关部门抓紧制定矿产资源权益金征收使用的具体管理办法，妥善做好新旧政策的过渡衔接。”如何体现国家投入查明矿产资源后的探矿权出让收益与企业自主投入查明矿产资源后的出让收益的征收差别，是考验立法者、行政管理机关及矿业参与者的难题。制定配套的矿业权出让收益使用管理办法，明确已缴纳出让收益的自主查明矿产资源的企业在符合条件时国家可将其已缴纳的部分出让收益予以返还，或者在年度缴纳的出让收益中抵扣适当份额，可能是一条路径。该思路与2019年自然资源部向政协委员的复函精神相契合[1]。
遗憾2：未依据《税收征收管理法》将滞纳金征收标准由按日加收千分之二降为万分之五
10号文第三十三条规定，矿业权人未按时足额缴纳矿业权出让收益的，从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金，加收的滞纳金不超过欠缴金额本金。
按日加收千分之二滞纳金的法律依据，一般认为是《矿产资源勘查区块登记管理办法》第31条和《矿产资源开采登记管理办法》第21条，但是笔者认为该依据并不合法、合情、合理。建议以《税收征收管理法》第三十二条规定的按日加收万分之五作为滞纳金征收标准。实际上，笔者早在2017年7月19日就已在雨仁矿业律师微信公众号《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的学习体会（三）中提出（有兴趣者可登陆查阅完整版），但人微言轻，并未受到业内重视。主要理由如下：
1.考察相关法律及行政法规的立法史，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第31条和《矿产资源开采登记管理办法》第21条正是借鉴了1992年《税收征收管理法》第二十条之规定，但并未随着《税收征收管理法》对该条的修改而修改。
《税收征收管理法》（1992年）第二十条第二款规定：“纳税人未按照前款规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照前款规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款2‰的滞纳金。”
鉴于《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》颁布于1998年，制定机关为国务院，而《税收征收管理法》制定于1992年，属于基本法，制定机关为全国人大，故，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第31条和《矿产资源开采登记管理办法》第21条分别依据1992年《税收征收管理法》第二十条做出相应规定，也是合法合情合理的。
但是，《税收征收管理法》于2001年进行了修订，第三十二条明确规定：“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”很明显，2001年《税收征收管理法》修订时，国家将滞纳金征收标准从千分之二降低到万分之五，该条款一致延续到现行《税收征收管理法》（2015年）。
遗憾的是，《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源勘查区块登记管理办法》虽然在2009年曾进行个别条款修正，但按日加收千分之二的滞纳金征收条款并未依据当时有效的上位法《税收征收管理法》第三十二条进行相应修改。作为税收基本法，《税收征收管理法》明确规定了惩罚性质的滞纳金比例，而矿业公司欠缴出让收益的性质与纳税人欠缴税款的性质相似。因此，鉴于作为《矿产资源勘查区块登记管理办法》第31条和《矿产资源开采登记管理办法》第21条上位法依据的《税收征收管理法》在2001年已将滞纳金征收标准由千分之二降低到万分之五，故，欠缴矿业权出让收益的滞纳金征收标准依据《税收征收管理法》（2015）第三十二条进行规范完全具有法律依据，也更合情、合理。
2.出让收益和探矿权价款和采矿权价款的性质不同，将规范探矿权价款和采矿权价款的行政法规直接作为按日加收千分之二滞纳金的依据不合逻辑、不合法理。
3.出让收益滞纳金征收标准适用《税收征收管理法》（2015）第三十二条，有利于统一法律体系的理解和法律适用标准，有利于法治统一，有利于降低矿业企业负担，有利于营商环境的改善，有利于刺激矿业企业加大地质找矿投入积极性，保障国家资源安全。
遗憾3：10号文规定了协议方式出让《矿种目录》内矿种时起始价的确定原则，但并未明确更为普遍的竞争性出让底价的确定原则。
10号文第八条仅规定了按竞争方式出让探矿权、采矿权的，在出让时征收竞争确定的成交价，但并未规定作为竞争性出让的起始价（底价）的确定原则； 该底价显然与协议方式出让时的起始价不同，从逻辑上讲，应远低于后者。
依据《矿业权出让交易规则》（自然资规〔2023〕1号）和《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发[2003]197号），招标标底、拍卖和挂牌底价由出让人在开标前、拍卖前或者挂牌期限届满前，由主管部门委托矿业权评估机构或者采取询价、类比等方式进行评估，并根据评估结果和国家产业政策等综合因素集体决定。但该规定仅解决了标底或底价的确定机关，但并未解决有关机关确定标底或低价时的考量因素或确定原则问题。
笔者并不认同在探矿权阶段全部采取招拍挂方式出让，但确定要执行时也应分别对待、公平设置。初步认为，对于财政有投入并有初步勘查成果资料的区块，可以区块面积分担的财政投入资金及必要的财务成本作为探矿权竞争性出让底价；对于空白区，或仅有少量地质资料的区块，以区块面积为依据参照邻近政府征收综合片区成本价而确定；对于达到普查及以上级别具有评审备案资源储量的，按照成本法评估后，作为竞争性出让的起始价。
遗憾4：10号文未明确规定出让收益率征收时，前端成交价畸高是否可分期缴纳
10号文第十二条规定了出让金额形式征收矿业权出让收益的分期缴纳原则，相对于35号文的原规定，这是一大进步，但是由于该分期缴纳原则仅适用于29个矿种。当144个《矿种目录》内适用出让收益率征收探矿权、采矿权出让时，如果参与竞买人较多，前端成交价可能畸高，10号文却并未明确此时探矿权人或采矿权人是否可以分期缴纳，这是一大遗憾。当然，该问题可以通过个案请示予以解决，但是作为制度如果事先已有所规定，作用会更好。
同时，10号文并未对竞争性出让《矿种目录》内探矿权的竞价规则提出指导意见或予以限制，这就很可能造成起始价并不高，但由于竞买人较多而竞价规则不合理、竞买人不冷静，导致成交价畸高情形的出现，新疆若羌县瓦石峡南锂矿勘查探矿权出让就是一个典型。
2023年2月21日，《新疆若羌县瓦石峡南锂矿勘查区块挂牌出让结果公示》显示，新疆若羌县瓦石峡南锂矿勘查探矿权挂牌出让成交价为608830.90万元人民币，相对于挂牌起始价1580.9025万元，溢价近400倍；但新疆志特新材料有限公司因自身原因未按出让公告约定签订《探矿权出让合同》，2023年04月23日新疆自然资源厅发布了《关于取消新疆志特新材料有限公司竞得资格并实施联合惩戒的公告》。至此，新疆若羌县瓦石峡南锂矿探矿权出让好像一场闹剧，究其原因，固有竞买人不冷静，锂矿及锂盐产品大幅下跌等原因，但竞买规则不完善也对畸高成交价起到了推波助澜的作用。与此相似，斯诺威公司54.2857%股权（公司控制了锂辉石采矿权）拍卖历史将给业内人士提供了生动的研究素材，2022年11月25日启动拍卖，起拍价2亿元，多轮拍卖时，根据竞买规则曾9次熔断，特殊的竞买规则起到了一定的冷却、降低竞买人风险的作用。
遗憾5：将“申请在先方式取得，未进行有偿处置且不涉及国家出资探明矿产地的探矿权、采矿权”与“无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权”同等处理，有违公平
10号文第二十九条和第三十条将以“申请在先方式取得，未进行有偿处置且不涉及国家出资探明矿产地的探矿权、采矿权”与“无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权”同等处理，并不公平。前者是根据2017年7月1日之前的法律及政策，不需要缴纳探矿权采矿权价款的，作为矿业权价款替代者的出让收益不应适用于2017年7月1日之前合法设立的申请在先矿业权，否则违反了法不溯及既往的基本原则。如果国家强制性收取，也应充分考虑企业自主投入查明资源储量的投入成本及相应利息。
后者是按照原价款政策必须缴纳矿业权价款，由于种种原因未缴纳，对其按照现行出让收益政策进行征收，甚至对其进行一定的行政处罚，合法、合情、合理。
[1] 2019年7月26日《关于政协十三届全国委员会第二次会议第1793号（资源环境类085号）提案答复的函（摘要）》指出：“对由企业自行出资勘查形成的成果，在收取矿业权出让收益时综合考虑其投入成本”
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