【专栏：矿权压覆实务指南】矿业权压覆审批制度历史沿革
- 2023-09-07 15:37:29
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- 作者：夏伟等
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矿业权压覆审批制度历史沿革
文/夏伟、崔煜民、蒋帅、瞿虹、梁逸秋
建设项目压覆相关矿产资源的，建设单位应按法定程序报批，未经批准，不得实施压覆行为。目前司法实践中的主流观点，是通过审查建设单位是否完成矿权压覆审批（取得压覆许可），来判断是否满足侵权的违法性要件，对于未取得压覆许可即施工建设的，法院通常认定为侵权，进而要求建设单位承担侵权损害赔偿责任。因此，检视矿权压覆审批相关要求，对矿权压覆案件办理尤为重要。但矿权压覆案件往往历时长，不同时期的要求有所不同，本文以时间为序，对矿权压覆审批制度的主要变化进行梳理，以期对矿权压覆案件办理有所帮助。
一、第一阶段：1986年3月19日—2000年12月17日
1986年3月19日，《中华人民共和国矿产资源法》颁布，该法第31条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”1994年3月26日《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第35条进一步规定，建设单位在建设项目设计任务书报请审批时，须附具地质矿产主管部门的证明，且“在上述建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院计划行政主管部门决定”。建设项目压覆矿产资源审批制度应运而生[1]，但这一阶段的规定过于原则，对于审批机关、具体审批流程并无明确规定。
二、第二阶段：2000年12月18日—2010年9月18日
2000年12月18日，《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号，现已废止，下称386号文）印发，首次明确了“压覆矿产资源”和“重要矿产资源”的内涵，并区分重要矿产资源与非重要矿产资源，对压覆申请和审批等内容做了具体规定。386号文规定的具体压覆审批流程如下：
三、第三阶段：2010年12月18日至今
2010年9月，《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，下称137号文）发布，规定了压覆审批的管理机构、职责分工、审批程序、报送材料等要求，确立了压覆管理的主体内容。以137号文为标志，我国开启了压覆矿产资源管理的第三阶段，并在此基础上陆续制定了一系列优化措施，该阶段的显著变化包括：
（一）压覆非重要矿产资源审批丧失明确规定，压覆重要矿产资源审批以137文为主要指南
137号文对“重要矿产资源”进行重新定义，并在386号文基础上进一步细化了压覆重要矿产资源的审批流程，并划分部省两级的工作权限。后386号文于2010年12月18日被《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》废止，压覆非重要矿产资源审批在国家管理制度层面丧失具体规定，但压覆重要矿产资源审批在137号文中得以保留。虽然137号文发布后，我国陆续颁布新政策，对137号文规定的压覆重要矿产资源审批程序进行优化和调整，但该文大部分规定仍然沿用至今，成为压覆重要矿产资源审批工作的主要规定。137号文规定的压覆重要矿产资源审批流程如下图（以自然资源部负责审批的情形为例）：
需要注意的是，137号文规定的部分审批流程目前已发生变化或不再适用，本图分别予以标记。现行压覆重要矿产资源审批流程详见本系列文章第四篇（《矿业权压覆审批实操指南》），本文暂不展开。
（二）捋顺压覆重要矿产资源审批和建设用地审批关系
建设项目需占用国有建设用地的，应办理建设项目用地审批手续。一旦用地范围内还涉及重要矿产资源，可能会影响建设单位用地，因此，建设单位必须依法履行压覆审批流程才能使用土地。用地审批和压覆审批均是建设单位应办理的法定手续，二者如何衔接，不仅涉及土地管理和重要矿产资源保护，还涉及建设单位与矿业权人的利益平衡。
我国建设项目用地审批程序大致分为四阶段：（1）建设项目用地预审；（2）建设项目用地报批；（3）农用地转用和土地征收；（4）供应建设用地。137号文首先将压覆重要矿产资源审批手续作为建设用地审批的前置条件，该文第六条规定，“……凡申请办理土地预审或用地审批的，要按照有关规定，提交省级国土资源行政主管部门出具的未压覆重要矿产资源证明或压覆重要矿产资源储量登记有关材料……”意味着建设单位须完成签订压覆补偿协议在内的所有压覆手续后，才能办理用地预审，虽然充分保护了矿业权人的合法权益，但使得建设项目用地进程缓慢，尤其是矿业权人拒绝签订压覆补偿协议时，建设项目用地审批手续显然难以办理。
为提高用地审批效率，增强用地保障能力，上述办理条件逐步放宽，压覆审批不再作为建设用地审批办理的前置条件。2012年5月5日《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）第二条第一款第二项规定，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议，以意向性协议先行办理压覆审批手续，压覆审批通过，即可办理用地审批。2017年1月1日《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）第二条第（六）款规定：在用地预审阶段，不再对建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查；在用地报批阶段，签订压覆补偿协议、办理压覆审批登记手续也不再作为办理用地审批的前提，只是最后作为省级政府转发用地批复和市级政府供地的条件。
自此，压覆审批和建设用地审批的法定关系已经捋顺。建设项目压覆重要矿产资源时，未完成压覆审批手续的，不影响办理用地报批，只影响供地——建设单位最后获得建设用地，以签订压覆补偿协议并办理完毕压覆审批手续为前提。
（三）特定区域由自然资源主管部门组织压覆调查评估，减轻建设单位压覆申请负担
建设项目压覆重要矿产的，可能导致矿产资源无法开发利用，进而影响矿产资源储量，因此，137号文规定，建设单位查询到工程所在地存在重要矿产资源的，需确定压覆范围，委托相应地质勘察资质的单位编制《建设项目压覆矿产资源评估报告》，以该报告向自然资源主管部门办理矿产资源储量评审备案手续后，才能申请压覆批复。
随工程建设项目审批制度改革，《建设项目压覆矿产资源评估报告》并非必须由建设单位负责，若压覆发生在特定区域内，则应由省级自然资源主管部门组织压覆调查评估，建设单位无需单独委托评估及承担费用。2019年3月13日《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）发布，第二条第九款规定，在各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域，由政府统一组织对压覆重要矿产资源评估等事项实行区域评估，并在土地出让或划拨前，告知建设单位相关建设要求。2020年5月1日实施的《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）第一条规定，省级自然资源主管部门组织对政府已批准设立的各类开发区、国务院已批准的自由贸易试验区等特定区域进行压覆调查评估，并将调查结果录入矿产资源储量数据库，进一步明确了进行区域调查评估的范围。
浙江更是建立特定区域压覆矿产资源管理白名单制度[2]，统一调查评估、统一审批（核）登记后，形成区域白名单，在白名单内开展建设项目时，不再办理无压覆矿产资源审核和压覆矿产资源审批（核）登记，极大减轻了建设单位的工作量。
（四）取消矿产资源储量登记环节，简化压覆审批程序
为落实矿产资源国家所有的法律要求，自然资源主管部门采取“矿产资源储量评审备案”的管理模式，即由自然资源主管部门对申报的矿产资源储量进行审查确认，纳入国家矿产资源实物账户。建设项目压覆重要矿产的，应当编制矿产资源储量报告，对压覆资源储量进行估算，申请矿产资源储量评审备案。[3]同时，压覆会导致矿产资源储量变化，还需要开展“矿产资源储量登记”，由自然资源主管部门对矿产资源的储量进行统计。[4]
137号文规定，建设单位向自然资源主管部门提交压覆申请前，须办理压覆矿产资源储量评审备案，待压覆审批通过后，还要另行办理压覆矿产资源储量登记。为缩减办理环节和要件，提高行政效率，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）第九条、第十条规定，自2020年5月1日起，取消矿产资源储量登记，将矿产资源储量登记书内容纳入评审备案管理，且明确压覆重要矿产（油气和放射性矿产资源除外）的评审备案工作由省级自然资源主管部门负责。意味着压覆申请前，须按规定进行矿产资源储量评审备案，但压覆审批通过后，建设单位无须另行办理压覆资源储量登记手续。2020年5月19日，《自然资源部办公厅关于矿产资源储量评审备案管理若干事项的通知》（自然资办发〔2020〕26号）第三条第二款进一步规定了建设单位申请储量评审备案时应提交的具体材料，为矿产资源储量登记并入评审备案提供操作指引。《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）第二条规定，压覆审批通过后，由自然资源主管部门将压覆信息录入矿产资源储量数据库，建设单位凭此证明办理用地报批手续，实现了取消压覆登记后与用地报批的衔接。
[1]陈敏、苗琦、王天元、姜航、曲俊利、申雪：《我国建设项目压覆矿产资源审批管理的现状及政策建议》，载《中国矿业》2019年第9期，第12页。
[2]《浙江省自然资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源管理的通知》（浙自然资规〔2019〕9号）
[3]《自然资源部办公厅关于矿产资源储量评审备案管理若干事项的通知》（自然资办发〔2020〕26号）第一条、第二条。
[4]《矿产资源统计管理办法》第二条、第三条。
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夏伟
大成律师事务所 高级顾问
夏伟律师，中国人民大学法学学士，西南政法大学法律硕士，1999年入职高级法院，2009年任区法院副院长，2013年起任中级法院审监庭副庭长、审管办主任，2014年被评为省级审判业务专家。2017年辞职任专职律师。
夏伟律师有20多年的法律工作经历，对诉讼流程、特点有全面而深刻的理解，参与或代理了多起疑难案件，取得胜诉结果。夏伟律师对矿权压覆、民间借贷、虚假诉讼、刑民交叉、执行异议等问题有深入研究。
夏伟律师曾开设《30堂民间借贷必修课》等课程，累计超过10万学员参加学习。
电话、微信：13500323027
其他作者：
崔煜民重庆百君律师事务所律师
蒋 帅重庆坤源衡泰律师事务所律师
瞿 虹北京市天同(重庆)律师事务所律师
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