《永高矿业律师专栏》办理采矿权延续审批时，行政机关不能法外增设行政许可条件

2024-06-21 10:26:01
来源：公众号：永高矿业律师
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文章来源于公众号：永高矿业律师，原文链接：矿业诉讼丨办理采矿权延续审批时，行政机关不能法外增设行政许可条件

导语

按照行政许可法律规定，行政许可申请的全部资料目录和示范文本应当由行政机关公示，行政机关不得要求申请人提供公示范围之外的资料。采矿权延续申请审批属于行政许可行为，但实践中，部分自然资源主管部门在实施采矿权延续审批时，将采矿权延续审批和其他行政管理事项相互捆绑，在采矿权延续申请资料公示目录之外要求申请人提供其他资料，违法增设行政许可条件，违反了行政许可法规定，损害了矿业权人的合法权利。本案中，自然资源主管部门以采矿权人未提交安全监管部门意见为由，不予办理采矿权延续。人民法院经审理认定，安监部门意见不属于采矿权延续条件，采矿权延续审批和安全生产监督和属于不同的行政管理事项，将采矿权延续许可与安全监督管理捆绑，属于行政行为的不当牵连，有违依法行政的基本原则，进而判决撤销案涉行政行为，并责令行政机关重新作出行政行为。

一、案情概要

甲公司于2005年取得某砂石矿采矿权，后经多次办理采矿权延续手续，采矿许可证有效期至2018年12月31日。2018年12月，甲公司向县自然资源局提交采矿权延续登记申请材料，自然资源局工作人员口头告知申请资料缺失安全监管部门意见，应补齐后再申请。2019年5月，县自然资源局向甲公司发出《告知书》：“你公司持有的采矿许可证已于2018年12月31日到期。按照《矿产资源开采登记管理办法》相关规定，现责令你公司立即停止一切生产活动，并按照《矿山地质环境保护与土地复垦方案》要求，自行拆除厂区内采砂设备并对矿区环境进行恢复治理”。2022年3月15日，县自然资源局作出采矿权注销公告，注销了甲公司砂石矿采矿权。甲公司于2022年3月24日向县自然资源局提交《关于撤销采矿权注销公告的申请书》，该局于2022年3月30日作出复函，认为甲公司的采矿权已过期3年3个月，且存在严重的安全隐患，期间甲公司未对存在问题进行整改，未提交任何补正材料。根据法律规定，该采矿权已废止，并被纳入自行废止矿业权名单，故依法注销甲公司采矿权。甲公司于2022年3月31日向县政府提交行政复议申请书，请求县政府撤销县自然资源局作出的采矿权注销公告，县政府经审查后作出行政复议决定书，认定甲公司无安全生产许可证，企业内部安全制度不健全，安全措施落实不到位，维持了自然局作出的采矿权注销公告。甲公司遂向宁县人民法院提起诉讼。

二、争议焦点

甲公司申请采矿权延续时，县自然资源局要求其提交安全监管部门意见的行为是否合法，县自然资源局是否应该为甲公司办理采矿权延续手续？

三、审理裁判

法院经审理认定：

根据职权法定原则，行政机关实施行政管理的权力来源于法律法规的授权，行政机关应当在法律法规授权的权限范围内实施行政行为，不得越权实施。《国土资源部关于安全监督管理部门意见不再作为颁发采矿许可证前置要件的通知》（国土资规［2016］9号，2016年7月28日）规定：为进一步优化行政审批事项，提高行政工作效率和社会服务水平，根据有关规定和要求，取消安全生产监管部门意见等资料作为颁发采矿许可证的前置要件。县自然资源局以甲公司无安监部门的意见为由，不予延续并注销甲公司的采矿许可证，缺乏法律依据。根据我国行政许可法许可法定原则，行政机关不得自行设立增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人及其他组织权利的规定。县自然资源局局辩称，其要求甲公司提供安监部门的意见的法律依据为该省《采矿权登记管理暂行办法》第四十六条第十一项：“采矿权延续应该提交以下资料：（十一）登记管理机关要求提交的其他资料”。该规定的其他资料属于兜底条款，且未有其他法律法规及规范性文件进一步作出明确性解释的情况下，县自然资源局将安监部门意见作为许可条件之一，显然属于在法律规定的许可条件以外另行增设新的许可条件，增加了行政相对人的法外义务，不应作为行政行为的依据。综上，县自然资源局作出的注销甲公司采矿权的行政行为违法，应予撤销。
县政府作出的行政复议决定书，维持了县自然资源局的注销公告，其主要理由为甲公司在生产过程中多次违反安全生产规定。行政机关实施许可行为不得“以批代管”或不当牵连。行政许可机关应当按照行政许可法的规定，遵循法定的许可条件依法实施许可。甲公司违反安全管理进行生产的行为，应由安全生产监督管理部门依法进行监管。两者属于不同的行政管理机关，依据不同的法律规范，履行不同的行政管理职责。因此，将采矿权延续许可与安全监督管理捆绑，属于行政行为的不当牵连，有违依法行政的基本原则。故县政府作出的复议维持决定，违反法律规定。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条、第五十条之规定，判决：一、撤销县自然资源局于2022年3月17日对甲公司作出的注销采矿权的行政行为；二、撤销县政府于2022年7月6日作出的行政复议决定书；三、由县自然资源局重新作出行政行为。

四、法律评析

根据《矿产资源法》规定，我国实行矿产资源开采许可制度，开采矿产资源必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记。《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在规定期限内，到登记管理机关办理延续登记手续。因此，采矿权延续审批属于行政许可行为。

由于《矿产资源法》及行政法规未对采矿权延续要件材料作出具体规定，国土资源部作为国家最高层级的矿政管理机关，出台文件对采矿权延续所需提交的要件材料作出了明确规定。2017年，《国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知》（国土资规[2017]15号）附件中列明采矿权延续需要提交的材料包括;（1）采矿权申请登记书；（2）矿产资源储量评审备案文件；（3）采矿许可证正、副本；（4）矿山地质环境保护与土地复垦方案公告结果；（5）矿产资源开发利用方案和专家审查意见；（6）矿业权出让收益（价款）缴纳或有偿处置证明材料；（7）申请人的企业营业执照副本；（8）省级自然资源主管部门意见。甲公司所在省政务服务网中公布的采矿权延续申请材料和国土资源部文件列举的采矿权延续申请材料一致。本案中，甲公司于2018年12月向县自然资源局提交采矿权延续登记申请材料时，按照规定安监部门意见不属于采矿权延续要件材料。自然资源主管部门要求甲公司提供安监部门意见的行为，属于违法擅自增设行政许可条件。
实践中，一些地方自然资源主管部门在采矿权行政审批法定条件之外增设许可条件的情况并不鲜见。比较典型的做法包括：一是有的自然资源主管部门将采矿权人不存在违法采矿等违法行为，或违法行为已处理完毕，作为办理采矿权登记的前提条件；二是有的地方政府针对煤炭等特定矿种，将采矿权人完成配套项目投资建设作为办理采矿权登记的前提条件；三是有的地方政府出台文件规定采矿权人办理采矿权行政审批前，须由旗县人民政府出具符合资源环境承载力要求、同意采矿权延续的意见，由法院、信访等机关就申请事项不涉及诉讼案件、信访案件等出具意见。
我国《行政许可法》第四条规定：“行政机关设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第三十一条第一款规定：“行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”上述地方政府及自然资源主管部门在实施采矿权行政审批过程中，将采矿权登记行政审批和矿山其他行政管理事项相互捆绑，把其他行政管理要求列入采矿权行政审批要件条件，构成违法增设行政许可条件，违反了依法行政原则和行政许可法规定，也凸显了行政机关的监管惰性。行政机关的上述做法，使矿山企业的合法采矿权能否存续面临不确定性，导致矿山企业的合法权利难以得到有效保障，降低了矿业投资开发的稳定性和可预期性。本案中，法院认为采矿权延续审批和安全生产监督属于不同的行政管理事项，行政机关将采矿权延续许可与安全监督管理捆绑，属于行政行为的不当牵连，有违依法行政的基本原则，进而判决撤销案涉行政行为，较好的维护了采矿权人合法权益。

五、实务建议

第一，地方政府及自然资源主管部门在制定矿产资源管理有关规范性文件时，应加强合法性审查，不得违法增设行政许可；对行政许可条件作出具体规定时，不得增设违反上位法的其他条件，增加申请人的法外义务。

第二，自然资源主管部门应当严格按照采矿权延续法定要件要求，依法受理和审批采矿权延续申请。对于采矿权人履行其他法律义务的情况，应依法加强监督管理，依照法律程序予以处理，而不能将采矿权延续审批和其他管理事项相捆绑，更不能允许其他行政机关借采矿权延续审批“搭便车”，以增设许可条件的方式实现其他行政管理目的。
第三，矿山企业为顺利办理采矿权延续，应当严格按照法律规定的期限以及要件要求准备申请材料。如办理采矿权延续遇到阻碍，应当及时通过行政复议、行政诉讼等方式进行权利救济，促使主行政管部门依法审批采矿权延续申请。