阿根廷矿业投资分析
- 2023-11-03 08:52:22
- 来源：公众号：走出去服务港
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【编者按】尽管阿根廷本质上是一个农业国，但近几十年来矿业的重要性与日俱增。尤其是在阿根廷某些地区，由于其矿产种类繁多，如铜、银、金、锌、锂、稀土等，再加上稳定有效的采矿制度，为矿业投资者提供了大量机会。此外，根据阿根廷生产发展部（Ministry of Productive Development）发布的一份矿业投资报告，阿根廷已成为世界第四大锂生产国，且预计产量还将继续增加，目前多个项目正在筹备中。本文介绍了阿根廷的矿业法律制度，因其锂矿资源在最近几年越来越被中国投资者趋之若鹜。文中观点仅供参考，不代表编者及发布者的立场。
一、阿根廷《矿业法》总体框架
阿根廷是一个联邦共和国，整体架构由行政、立法和司法三部分组成，包括了国、省和市三级政府。各省在本质上保留阿根廷国家宪法（以下简称“国家宪法”）没有明确授予给国家的权力。此外，各省还对在其设立过程中通过各种约定特别指定的事项拥有管辖权。
阿根廷的矿业法规主要由《阿根廷国家矿业法》（Argentine National Mining Code，下称“《国家矿业法》”）管辖，该法主要规范以下内容：(i)获得探矿权和采矿权的方式；(ii)探矿权（Exploration Permits）和采矿权（Mining Concessions）的内容；(iii)有关采矿权租赁、用益权和留置权的部分合同条款，允许采矿特许权作为担保；以及(iv)适用于所有探矿权和采矿权的环境义务和程序，包括对违反这些义务的处罚。
此外，矿业法规还包括省级法规，如省级矿业诉讼法和特定的联邦法律，如第24196号法律《矿业投资法》和对其进行修订的第25161号法律。除此之外，还需要关注一些其他的重要法律，这些法规虽然不属于严格意义上的采矿性质，但也对采矿业产生影响，如国家和省级环境法规、第26737号《农村土地法》等。
二、《国家矿业法》规定的矿物分类
《国家矿业法》将矿物分为三类：
第一类：这些矿产是国家专有财产，土地仅为附属物，并且该等矿物只能通过采矿特许权开采。这类矿产包括但不限于金、银、铂、汞、铜、铁等（《国家矿业法》第2条）。
第二类：这些矿物因其重要性较低，被视为 "优先授予土地所有者特许权的物质"，包括但不限于在河床、水道两岸或废弃矿山尾坝中发现的金属沙和宝石。这类矿产还包括因其矿藏条件而被认为具有普通用途的矿产（《国家矿业法》第2条）。
第三类：这些矿物只属于土地所有者；未经土地所有者同意，其他人不得开采，除非这些矿物被认为具有公共用途（《国家矿业法》第2条）。石质或土质产品，以及通常用作采石场建筑和装饰材料的所有矿物，也被归类为第三类矿物（《国家矿业法》第5条）。
三、矿产资源的所有权
国家宪法规定，各省拥有本地区自然资源的原始所有权，但不得直接参与这些资源的开采。因此，各省作为监管者并且通过特许权将其境内矿产资源的权利授予私人。该等采矿特许权一经签发，所有权持有人即拥有规定区域内矿藏的所有权，无论具体矿藏含量如何。
值得一提的是，地表土地所有者对矿藏并不拥有直接权利，除非是所谓的“第二类”和“第三类”矿产（如上所述），地表土地所有者对这些矿产拥有优先权或排他性权利，具体取决于矿产的类型。
此外，各省特定的矿业监管制度将决定管理矿业事务的主管机构是矿业局还是矿业部（"Dirección de Minería"与"Ministerio de Minería"），或者是矿业法院（"Juzgado de Minas"）。矿业局或矿业部通常隶属于省级行政部门，其主要权力属于矿业局长或矿业部长。相比之下，矿业法院隶属于省级司法部门，由一名矿业法官管辖。
四、获得采矿权
《国家矿业法》规定了两类矿业权利：i)空中和地面勘探许可（"cateos"）；ii)采矿许可。
空中勘探
《国家矿业法》第31条规定了适用于空中勘探的规则，对空中勘探的管理不同于地面勘探。在空中勘探中，许可证可覆盖的最大面积为40,000平方公里，最长期限为120天。采矿当局通过快速通道程序处理空中勘探申请，包括向航空当局备案。如果未进行备案，申请将自动被驳回。
地面勘探许可
《国家矿业法》第25条及其后条款规定了勘探许可证的规则，即是在《国家矿业法》规定的期限和范围内对某一区域进行勘探的独家授权，勘探许可证覆盖的最大面积为10000公顷。任何个人（个人或公司）在一个省最多可持有20个勘探许可证。因此，任何矿业公司在任何时候都可以在每个省持有最多20万公顷的许可。
为了获得勘探许可证，采矿者需要提交一份申请，其中包括：(i)最低工作计划；(ii)投资估算；(iii)根据申请区域的面积缴纳临时勘探费。勘探许可证的终止是到期发生（即许可期限到期即失效）。在勘探许可证有效期内，许可证持有人拥有在许可证覆盖区域内申请并获得一个或多个采矿特许权的专属权利。
采矿特许权
采矿特许权是在以下情况下授予的：i) 提交发现声明（可能是在勘探许可证之后）；或ii)申请空置矿山（由于特许权过期）。采矿特许权没有期限限制，因此一旦授予即具有永久性质。尽管如此，采矿特许权的保持必须满足以下条件：
(i) 缴纳采矿年费（特许权使用费）；
(ii) 完成投资计划（投资额不得低于适用于特许权的年费金额的300倍）。
此外，《国家矿业法》第225条规定，当矿产闲置超过四年时，采矿当局可要求特许权人在六个月内提交“重新激活计划”，否则将撤销特许权。需要注意，如果四年以上没有进行正常的勘探、准备和/或生产工作，并且在矿业当局发出通知后仍未纠正这种情况，则矿山被视为“不活跃”矿山。
五、适用于天然石油和天然气的特别规定
阿根廷拥有非常完善的石油和天然气勘探与开采法规。第一部规范石油和天然气的法规是1887年颁布的《国家矿业法》。1907年阿根廷发现石油后，一些纳税准备法和法令也开始适用于石油勘探和开采。1935年，第12161号法律在《国家矿业法》中增加了新的一章，以规范石油和流体碳氢化合物的法律制度。1967年，颁布了第17319号法律（经修订后目前有效）。该法律是阿根廷管理石油和天然气的独立法规。
六、外国投资与所有权
根据《国家矿业法》第7条，所有个人和法人实体都有权获得勘探许可证和采矿特许权，并作为所有者行使采矿特许权。这意味着外国人以及在国外创建和组织的法律实体可以拥有与本国人相同的勘探和采矿权。不过，外国公司需要在阿根廷注册为当地实体，才能拥有采矿权。
此外，外国实体购买土地还受限于一定限制和事先批准。在这方面，由第274/2012号法令规范的第26737号《农村土地法》对外国投资者收购或拥有农村土地规定了某些限制。
七、矿权的转让和担保
《国家矿业法》没有明确允许矿权转让。但是，法律上并未明确禁止矿权转让。因此，权利持有人可以直接转让（如通过出售勘探许可证）或间接转让（如通过改变权利持有人的控制权）。但是，为了使转让对第三方具有法律约束力，在矿权所有权发生变化时，必须向相应的主管机构提交转让文件。
此外，与其他合法权利一样，在矿业权利上设置抵押等权属负担并不存在任何限制。特别是，采矿特许权被《国家矿业法》视为不动产（第12条）。因此，如果在要采矿特许权上设置抵押，应当签署公共契约并且在相关部门进行登记。
八、地表权利
如上所述，勘探许可证或采矿特许权持有者并不拥有地表土地，但有权要求矿业当局授予行使采矿权所需的所有地役权，因为这些地役权可能是用于建设开发项目所必需的基础设施。此外，勘探许可证或采矿特许权的持有者必须对土地所有者进行补偿或提供足够的补偿保证。《国家矿业法》规定，土地所有者必须就采矿者占用的“土地价值”获得补偿。但是，只要采矿者出具保证书，说明赔偿金金额将在确定之后进行支付，则赔偿金的实际支付时间不会影响行使土地权利的时间。如果土地所有者和采矿者无法达成协议，则由法官解决冲突。
九、环境保护标准
阿根廷国家宪法第41条规定，“联邦政府应颁布关于最低环境保护标准的规定”；“各省应颁布必要的规定，在不影响地方管辖权的情况下对这些规定进行补充”。因此《国家矿业法》和第25675号法律《一般环境法》是环境立法的主要来源，此外还有各省的地方程序法规，以及许多其他国家和省级环境保护法规（例如，《<国家矿业法>采矿活动环境保护补编》、《考古和古生物遗产保护法》、《水排放和气体排放法》等）。
矿产的探矿、勘探、开采、开发、制备、提取和储存，包括与矿山关闭有关的所有活动，研磨、碾磨、烧结、压块、初级加工、燃烧、铸造、精炼、锯切、雕刻、抛光等过程，以及新技术可能产生的其他过程和各种废物的处理，都必须遵守《国家矿业法》第2篇（第249条）中规定的适用于阿根廷全国的最低环境标准。
此外，各省还可颁布补充规定和程序以执行这些最低标准。这些省级法规（或市级法规，视情况而定）不能降低《国家矿业法》规定的标准，但可以制定更高标准的要求。
以下是在阿根廷进行勘察、勘探和采矿作业必须满足的主要要求：
9.1 环境影响声明
在开展上述任何活动之前，必须向执法当局提交一份环境影响报告（EIR），然后通过技术、科学和法律行政分析对其进行评估。一旦完成了对环境影响报告的评估，执法部门就会发布环境影响声明（EID）作为环境影响评估的最终文件，其中包含了与环境、社区以及执法部门相关的开展矿业活动的条件。环境影响声明最多每两年更新一次，更新的方式是提交一份《环境影响报告更新》，其中包括已开展环境行动的结果和已产生的新情况。
各省都可以在本省法规范围内对上述采矿环境许可程序进行补充。在省一级，采矿环境当局的性质由各省决定。在许多情况下，这种权力属于同一采矿许可当局（即有具体的环境技术依赖的矿业法院或矿业部）。
9.2 听证会
《一般环境法》规定，对于可能对环境产生负面和重大影响的项目，在审批过程中必须有公众参与，但公众听证会上参与人发布的意见或反对意见不应被视为对行政决定具有约束力（第25675号法律，第20条）。
9.3 环境保护区与保留区
阿根廷的所有土地都可用于矿业勘探和开采，但也有一些例外情况。第22351号《国家公园法》和第2148/1990号法令规定了禁止采矿的保护区和保留区。一些省份也颁布了与保护省级自然区及其野生环境有关的类似规则，尤其是为了控制金属矿开采，如圣克鲁斯省2009年颁布的第3105号省级法律，该法律设立了一个“特别采矿利益区”，允许在该区域内开展采矿活动。该法还确定了某些不属于“特别采矿利益区”管辖范围的地区。
9.4 其他环境法规
与环境有关的其他法规包括：(a)关于保护考古和古生物遗产的国家法规（第25743号法律和第1022/2004号法令）；(b)关于排污、使用有毒物质、土壤保护等问题的省级法规；(c)关于原生林保护最低标准的第26331号法律；(d)第25688号法律，其中规定了保护和合理用水的最低环境要求；(e)关于冰川保护最低标准的第26639号法律。
十、原住民社区的保护
国家宪法承认原住民社区或原住居民对传统上占有土地的所有权和财产权（第75条第17款）。因此，《国家民法和商法典》规定，原住民社区有权拥有和占有他们传统上占有的土地，以及其他用以满足人类发展需要的土地。需要指出的是，这项权利需要通过一项特别法律来进一步规范，这一点还有待观察。
虽然在阿根廷社区发展协议并不是强制性的，但在与各利益相关方共同开发任何采矿项目时，特别是在那些直接受当地或原住民社区影响的地区，企业都认识到不仅要满足各种许可和授权等法律要求，还要获得相关社区的支持。
十一、采矿活动的特许权使用费和税费
作为一个联邦制国家，阿根廷税收权力在国家政府、各省以及（在某些情况下）市镇之间分配。一般来说，从事采矿活动的实体通常属于适用于所有公司的常规税收框架。这包括所得税、增值税、总收入税等税种。
关于适用于采矿业的特别税，矿山的开采需要缴纳年费，年费标准由国民议会确定，并根据矿山所在地向国家政府或各省缴纳。年费必须在每年6月30日和12月31日分两次等额预付。无论是否进行过调查，都必须从矿山登记之日起缴纳（《国家矿业法》第216条）。不过，《国家矿业法》第224条规定，发现者可在三年内免缴年费。
此外，各省作为自然资源的所有者，有权（而且几乎所有省份都会）通过省级国会法案征收特许权使用费，并由矿业当局或省级国内税收当局征收。经第25161号法律修订的第24196号《矿业投资法》规定，省级特许权使用费不得超过3%。尽管如此，各省仍可在上述百分比范围内规定更具体的特许权使用费。
十二、取消、放弃和回收
根据《国家矿业法》第222条，特许权人可以通过直接和自发的申请，向矿业当局表明不再继续采矿作业的决定，请求收回采矿特许权。特许权人必须在放弃前20天向矿业当局提交一份书面说明，明确矿山名称、矿物、开采的物质以及作业阶段。该等说明将被登记并公布，以便优先债权人和抵押权人可以要求公开出售矿山，从而收回其债务，或者允许他们要求对矿山（的归属）进行裁决。
《国家矿业法》在两个具体条款（第216 节最后一段和第218节）中规定了可能导致采矿特许权被没收的情况。
(i) 未履行支付年度采矿费的义务。在此种情况下，如果从矿业当局发出通知起算的45天期限届满时仍拖欠付款，则没收采矿费；只有在应缴纳年费的相关年度结束后两个月期限届满时仍拖欠管委会年费的情况下，才可发出通知。
(ii) 不履行投资计划规定的义务或违反报告义务。在这些情况下，没收需要矿业当局提前 30 天发出书面通知，并给予特许权人15天的期限来为其被指控的不履约行为申请辩解。
此外，《国家矿业法》第225条规定，如果矿山闲置时间超过四年，矿业管理机构应要求采矿特许权所有者在六个月内提交激活或重新激活计划。未提交计划或未完成计划的，采矿特许权将被宣布为空置。宣布采矿特许权空置的后果是，任何相关方都可以申请该采矿特许权，这意味着：(i)所有已登记的有担保债权人优先于其他各方进行申请；(ii)申请方必须支付拖欠的年费（如到期）；(iii)在采矿特许权空置登记满一年后，违约矿主才可以申请空置的采矿特许权。
十三、现状与展望
阿根廷目前正面临着政治和经济危机，这加剧了国家政府无法进入国际金融市场的问题，并导致国家政府收紧了对公司和个人进入外汇市场的限制。不过，就采矿业本身而言，国家政府和各省政府都表示支持开发该国的采矿潜力。总体而言，笔者认为阿根廷矿业投资行业的未来将发生显著变化。该国巨大而独特的锂储量将推动锂交易浪潮，巩固其在“锂三角”中的地位。这种吸引力将导致锂行业的并购活动增加，吸引行业的主要参与者和大型企业，并创造充满创新和扩张机会的经济环境。
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本文来源：走出去服务港，【资料来源】中伦律师事务所，【文章作者】程军，律师、北京办公室合伙人；Gallardo Carolina，北京办公室公司业务部，版权归原作者所有，感谢作者辛苦原创。
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